16.节能服务公司开拓公共机构节能服务市场应关注哪些问题？
导读
在美国、加拿大等发达国家，公共机构是合同能源管理节能服务的主战场，而我国节能服务产业的主战场则是工业领域。与工业领域相比较，我国公共机构领域的节能服务市场庞大，但发展速度比较缓慢。究其原因，在工业领域有市场推动力，而在公共机构受行政管理体制的约束。目前，很多EMCo已经意识到公共机构节能将是我国未来节能服务产业发展的重点方向和领域，但缺乏开拓公共机构节能服务市场的经验。本节总结了公共机构实施合同能源管理节能项目的政策、法律依据，并依据公共机构领域的特点，介绍了开拓公共机构节能服务市场应注意的问题。
在发达国家，公共机构是合同能源管理进入最早发展最快的领域，然而在中国，工业企业是合同能源管理进入最早发展最快的领域，究其原因，在工业领域有企业节能增效的市场推动力，而在公共机构受行政管理体制的约束。
案例1
曾经有一个EMCo给某政府机构做了节能改造项目，项目取得了很好的节能效益，但是由于政府财务不能为应拨付给EMCo的款找到合法的支出科目，所以支付不出去。也就是说，政府财务支出必须纳入预算，没有预算就不能支付。最终没有办法给EMCo支付应得合同款。该EMCo多次向业主部门追账，也向相关部门反映了情况，但是最终还是没有能够拿到应该回收的投资和合理利润。
这个项目从节能效果来看，是一个很成功的节能项目，但是从项目完整性来看，就是一个失败的案例，因为政府未能履约，EMCo没有分享到节能效益，经济损失没有得到弥补。其原因就是受公共机构财政管理体制的约束。
案例2
某城市路政管理部门想对城市路灯进行节能改造，缩减路灯电费，并通过公开招标的方式找到了适宜实施该项目的EMCo。双方对项目实施的技术问题进行了深入讨论，并很快达成了一致，对项目预期产生的节能量做了合理的测算。由于项目实施后，需要从政府财政预算中向EMCo分享节能效益，即支付给EMCo合同款，因此路政部门和EMCo四处跑项目批件，从路政管理部门、当地政府财务主管部门、市财政主管单位一直到主管财务的副市长，但是最终还是没有能够拿到能够确保项目实施后路政处支付给EMCo合同款的批件，导致一个具有很好节能效益的项目流产，由此带来的损失是多方面的，包括EMCo的损失、环境损失、政府机构每年多支出的能源费用……
上述两个案例发生在2011年国务院发布国办发〔2011〕25号《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见》的通知发布之前，可是直至现在（截至2013年），由于没有尚未出台符合此《意见》的实施细则，公共机构实施合同能源管理项目的大门尚未打开。相信即将出台的由国务院机关事务管理局编制的有关实施细则会很快改变局面，今后合同能源管理在公共机构将有非常好的发展前景。
（1）公共机构采取合同能源管理模式实施节能改造的法律及政策依据
① 公共机构的节能义务及法律依据
2008年4月1日起实施的《中华人民共和国节约能源法》、2008年10月1日起施行的《公共机构节能条例》以及发财建〔2011〕207号《关于进一步推进公共建筑节能工作的通知》等国家法律或文件都明确规定了公共机构的节能义务，确立了公共机构实施合同能源管理节能项目的法律依据。
《节能法》第六十六条第一次以立法的形式提出“国家运用财税、价格等政策，支持推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法”。
《公共机构节能条例》明文规定，公共机构可以采用合同能源管理模式，委托节能服务机构进行节能诊断、设计、融资、改造和运行管理。这不仅是一项授权性的规定，也是提示和引导公共机构采用合同能源管理模式实施节能项目。
② 支持公共机构实施合同能源管理项目的相关政策
公共机构节能不仅是全社会节能的一个重要部分，更重要的是，公共机构节能对全社会节能的带头示范作用，为此相关部门陆续出台了相关支持政策。自国办发〔2011〕25号《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》发布后，我国陆续出台了一系列鼓励合同能源管理政策措施（详见本教材第6个问题），这些政策措施都明确提出鼓励各级公共机构机构采用合同能源管理模式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出视同能源费用进行列支。事业单位采用合同能源管理模式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出计入相关支出。
（2）EMCo开拓公共机构节能服务市场需要注意的问题
从EMCo的角度看，公共机构与工业领域的用能单位不同，公共机构缺乏专业的技术人才和项目管理人才，因此在向公共机构推介合同能源管理节能服务时，也应采取不同的方式。其重点在于推介EMCo的服务方式和预期的节能效果，并为公共机构提供技术甄别和设备采购服务，以及项目的后续服务。因此，EMCo在开拓公共机构节能服务市场时，需要注意以下几个方面的问题。
① 公共机构实施合同能源管理节能项目的操作要点
从公共机构的角度看，合同能源管理项目的操作一般可分为六个阶段，即提出项目、组建项目组、选择EMCo签订意向性合同、方案设计与确认、正式签订合同、安装与验收，以及项目节能量的测量和验证。从EMCo的角度看，在这些环节中，EMCo需要向公共机构相关部门或负责人介绍清楚合同能源管理机制的特点、以合同能源管理模式实施节能项目的流程、备选技术方案及预期成果等内容。
公共机构实施合同能源管理节能项目的一般流程如图5所示。
图5 公共机构实施合同能源管理节能项目的一般流程
② 介绍采用合同能源管理机制实施节能项目的优势
对公共机构来说，采取合同能源管理机制进行节能改造除了由EMCo提供全流程服务外，还具有以下两个方面的优势：其一，合同能源管理节能项目由EMCo投资实施，因此不需要增加公共机构的财政预算；其二，由于项目取得预期的节能效果和节能收益是EMCo收回成本并盈利的唯一保障，EMCo必然有动力选择最佳的技术方案，并精心维护项目运行，确保项目成功。
（3）公共机构应该委托专业咨询公司管理合同能源管理项目
公共机构通常缺乏专业技术人员，因此采购和管理节能服务公司的服务存在技术上的困难，这也直接导致很多公共机构放弃实施合同能源管理项目。但是，公共机构可以通过委托专业咨询公司代管合同能源管理项目。
专业咨询公司对合同能源管理模式相关的政策、法规非常熟悉，了解节能服务公司的服务流程，同时有专业技术团队可以对项目采用的节能技术或措施进行鉴别和监督。因此，公共机构委托专业咨询公司采购和管理节能服务公司的服务往往能够事半功倍，取得较好的效果。
公共机构委托专业咨询公司时，需要注意以下几个方面的问题：其一，要充分调研咨询公司的资质、业绩等情况，确保受托咨询公司能够对实施项目的技术和合同进行把关，并能够解决项目实施过程中涉及的各种问题，保障项目顺利实施，兑现节能效益；其二，与受托咨询公司签订服务合同，要明确咨询公司的任务、职责和权限，并约定项目评价的方法和程序；其三，咨询公司的服务要通过合法的招标程序进行采购，项目实施过程中，应聘请第三方独立机构进行监理，对项目工程和施工质量进行把关。公共机构可以从项目节能效益中划拨一部分资金支付咨询公司的服务费用，同样视同能源费用支出。
（4）公共机构管理合同能源管理项目的资产（设备）的方法
合同能源管理机制对合同能源管理节能项目相关资产的管理具有明确规定，对政府机构来说，合同期内，设备所有权属于EMCo，由EMCo负责采购管理。也就是说，实质上政府采购的是节能量，不是采购节能设备。合同期后，EMCo将设备赠送给公共机构，需要进行资产登记，然后才依据政府设备的管理程序进行管理。
设备的维护问题可视具体情况而定：①以合同约定的方式，EMCo只负责设备的采购、安装及调试，投入运行后，日常维护可委托用能单位（或机构）相关部门代管（以路政部门进行路灯节能改造项目为例，EMCo只管理灯和控制器，日常维护仍然由路政处自行管理）；②设备维护仍然由EMCo负责，但是EMCo可以通过分包合同的方式，将设备维护作业分包给业主企业相关部门。