第二章 创新型国家建设的国际比较

第二次世大战结束后，世界各国在不同的起点上采取了不同的发展模式。其中有些国家将科技创新作为基本战略，大力提高科技创新能力，大幅度增强了其国家竞争优势，发展成为创新型国家。当前世界上公认的创新型国家有20个左右，包括瑞士、瑞典、日本、美国、韩国、英国、芬兰和德国等。这些国家在各自不同的起点上走出了各具特色的创新型国家建设的道路。提高自主创新能力、建设创新型国家也是我国中长期科学技术发展规划战略研究中的一个关键议题，是我国面向未来的重大战略问题。本章通过梳理部分发达国家的国家创新战略或思路，为我国建设创新型国家提供具有国际视角的经验。

创新型国家具有下列四个重要特征：第一，科技创新成为促进国家发展的主导战略，创新综合指数明显高于其他国家，科技进步贡献率一般在70%以上。第二，创新资金投入达到了一定的标准，R&D投入占GDP的比重都在2%以上。第三，有很强的自我创新能力，对引进技术的依存度均在30%以下。第四，创新产出高，20个创新型国家拥有的发明专利总数占全世界的99%。

第一节 美国创新型国家建设

美国是一个典型的具有创新精神的国家。从建国到现在，无数美国人都在为实现所谓的美国梦想而奋斗，那就是不断创新，为创造更美好的生活而奋斗。据世界银行统计，2013年，美国GDP总量16.768万亿美元，排名世界第一，基本上是排名其后的中国和日本的两个国家的GDP总量之和。美国作为世界头号经济强国，其具有创新性的研发和以技术创新为先导的产业发展对经济的带动起到了至关重要的作用。美国创新发展一直以来保持着全球性、多学科性、增值性、开放性和转变性的特点，形成了其独特的创新型国家建设之路。

一、美国创新型国家建设的历程

美国的创新型国家建设历程见表2-1。

1．20世纪60年代以前的市场万能机制

20世纪60年代的美国，是一个信奉市场万能的资本主义国家。市场作为经济有效竞争和资源优化配置的主要手段长期占据着美国社会意识形态的主流地位，但到肯尼迪政府时期这种政策观念有所变化。肯尼迪政府认为政府应在创新中起直接的作用，并提出了一系列促进创新的计划，如1962年的工业技术计划和1965年实施的国家技术服务计划，但这一时期政府部门对创新的认识还未形成优势。国会和白宫拨款委员会对创新政策和计划常常持怀疑甚至否定的态度，因此这些计划并未进入尼克松执政时期。

2．20世纪70年是美国政府创新政策重大转折时期

20世纪70年代，由于美国面临石油危机、失业率上升、贸易赤字、生产率下降等一系列经济问题，迫使美国政府重新考虑支持科技研发活动，并于1971年提出了“新技术机会计划”。这一计划虽然未能最终实施，但也表明这一时期的美国政府对科技创新政策的认识有了重大的转变。卡特上台之后，政府促进国会通过了“国家1979技术创新法”，使得联邦政府资助、推动科技发展的行为合法化。这一时期联邦政府对科技研发活动的资助额迅速增加，但在政策制定方面，美国政府的认识依然有限。但这一时期新古典经济学派技术创新政策主张仍然深刻影响着政府政策的制定，认为政府之所以要干预技术创新就在于技术创新过程中存在着“市场失灵”。为纠正“市场失灵”，政府应出面对市场失灵的领域进行干预。这种理论主张仍局限于将技术创新过程看做一个“黑箱”，认为良好的市场机制会自动使这个黑箱的内部运行达到最优。因此，这一阶段的政策导向是：政府不必在产业部门的技术开发、扩散及商业化过程中进行任何政策干预，而只需资助公共部门和大学的基础科学研究。

这一时期美国创新政策的主要特征为：第一，科技政策是创新政策的主要内容，强调主要依靠大学和国家实验室发展基础研究、通过国防研发发展高技术，相信科学研究会自动走向创新、实现创新；第二，这一时期政府的主要政策工具就是直接资助，创新政策工具比较单一。

3．20世纪80年代开始重视制度创新

20世纪80年代里根执政时期，美国的科技创新政策从产业政策中逐渐独立出来，成为政策大系统内一个重要的领域。

这一时期，政府强调技术创新在经济增长中的核心作用，认为技术创新是由科学、技术和市场三者相互作用构成的复杂过程。在这一时期，美国政府强调技术创新的各个过程均需要政策的支持，强调制度创新的重要性。在20世纪80年至90年代前期，美国政府为了提高联邦政府资助R&D项目成果的商业化，制定了一系列促进商用技术发展的制度创新。

1980～1993年美国制定、提议了9项美国联邦技术转移法。其中较为重要的三项是：（1）贝荷一道尔法，放松了对联邦资助和与政府签订合同所产生发明的专利的政策限制；（2）史蒂文森一怀德勒技术创新法，为引导联邦实验室R&D活动，侧重于商业目的提供了法律基础；（3）国家合作研究法，放松了对研究合作企业的反垄断法律效力。这些制度创新对美国技术商业化产生了积极的影响。至此，美国政府全面介入科技创新活动之中，成为推动美国科技发展的重要力量。

4．20世纪90年代国家创新体系建设时期

20世纪90年代初，冷战结束，全球政治、经济格局发生了重大变化。美国科技领先的地位日益受到日本和西欧等国强有力的挑战。这一时期，美国政府通过正式文件，对创新政策做了系统的说明。理论界以国家创新体系政策观为代表性主张，认为创新绩效的障碍因素，除“市场失灵”之外，还存在“系统失灵”，即由于国家创新体系的系统结构存在缺陷，导致知识扩散及技术创新资源配置的效率低下；强调创新政策应以提高企业的创新能力为核心目标，从“系统范式”来看，要建设功能完善的组织网络，提高知识、信息和资源扩散及配置效率，增强企业创新及适应环境变化的能力。如1993年白宫发表的《技术促进经济增长：构筑美国经济实力的新方向》的国家科学技术政策的报告，对科技创新和创新体系建设进行行政指导。报告明确提出“联邦政府在技术开发方面的传统角色，仅仅是支持基础研究和国防部、国家航空航天局和其他机构从事的使命性研究。这一战略对于上一代人来说是适当的，但是对于今天我们所面临的深渊挑战来说就不合适了。我们不能依赖于国防技术在私营部门的偶然应用。我们必须直面这些新挑战，并将我们的精力集中于我们所面临的这些新机会之上，承认政府可以发挥关键作用，以帮助私营企业利用创新并从中获利。2001年1月，美国著名智囊机构兰德公司发表了题为《增长的新基础：美国创新体系的今天和明天》，分析了美国国家创新体系的发展现状并提出了一系列的建议，对美国国家创新体系的进一步完善和发展起到了举足轻重的作用。

这一时期创新政策的特征表现为：注重国家创新体系及创新网络的构建，加强政府对科技活动统一指导和参与；加强政府与企业的合作，鼓励产业界增加R&D投资；积极推动实用的基础研究计划，加速军转民项目的实施；重视教育，加大对大学R&D的投资；注重培养创新的文化。

5．21世纪勾画“创新美国”新蓝图

进入21世纪，世界各国之间在竞争日益激烈的同时联系也愈加紧密，创新本身也在发生变化。2004年，美国竞争力委员会发表了题为《创新美国》的报告，报告指出：“创新是美国的灵魂，是确保其在21世纪领导地位的非常重要的手段”。竞争力委员会是美国一个著名的民间智囊团，会员由IBM、通用汽车等大公司的总裁和斯坦福、哥伦比亚及麻省理工等大学的校长担任。该机构创建于1986年，其主要功能是研究增强美国经济竞争力的政策，并向政府和其它有关部门提供建议。

该报告详细分析了美国创新生态系统正在和即将发生的变化、美国创新所面临的诸多机遇和挑战，提出了全面提升美国创新能力的行动议程。该报告建议，全面构建一种新型的合作、管理和监测机制，以确保美国在未来的全球经济中获得成功。为此，报告提出了80余项强化创新的政策建议。这些政策建议主要集中在三个方面，主要集中在人才（Talent）、投资（Investment）以及创新组织及机制（Infrastructure）等三个方面。报告总结了美国创新主要面临五个方面的挑战：“双赤字”影响风险资本的获得；全球化趋势使得投资呈现多元化；美国创新投入相对增长较缓；美国创新产出呈现徘徊局面和制造业还未建立与新兴科技的有效联系。创新的新机遇主要有：环境友好并可大量提供能源；生物技术的创新和医疗系统的改进；公共安全技术及其向民用的拓展；推动制造业革命的纳米技术和新技术应用带来的大量工作机会。

在人才方面，美国竞争力委员会将知识创造、教育、培训以及为劳动力提供必需的支持作为创新人才队伍建设的主要任务，并将“夯实科学家和工程师队伍的根基”“催化和激活下一代的创新者”“确保就业者成功应对经济全球化的挑战”作为核心环节。

在资金投入方面，美国竞争力委员会建议在“重振前沿及跨学科研究”“激活创业经济”“强化长期投资与提高风险承受能力”三个方面加以改进。

在创新组织及机制方面，美国竞争力委员会围绕“凝聚创新增长战略的共识”“构筑21世纪知识产权制度”“提升美国的制造能力”“建立21世纪的创新基础组织（以医疗系统为实验）”等四个环节，提出了未来进一步优化美国创新组织及机制的相关政策建议。

面对创新领先地位受到越来越激烈竞争的挑战，美国已勾画出21世纪的创新蓝图。

第一，立足本国与面向世界。美国正在考虑制定国家创新议程，以便能够在知识经济时代保持国家的创新地位。强调政策促进创造力的发挥，以便应对激烈的国际竞争，力保公共服务、卫生保健、通信和物质环境与基础设施处于世界一流地位。

第二，加速新学科的发展。美国充分认识到创新从本质上来讲具有多学科性，创新往往发生在多学科之间的界面。纳米技术、生物社会学、网络科学等新学科有望成为成熟学科之间的桥梁。在科学、政治、文化、商业、保健和教育等领域日益相互交织的今天，美国积极鼓励研究人员、学者和学生突破学科界限或创造全新的领域。

第三，优化创新的“乐土”。美国将进一步强调21世纪在全球经济中的作用不是在低成本、低工资、大宗产品和服务方面领先，而是要在高价值、以创新为动力的增长方面出类拔萃。因此，美国在公共政策、商业管理体系和大学发展计划等方面加大资助使其成为最丰富的创新源泉，其中包括美国已经具有优势的领域，如风险资本体系、先进的技术部门和区域创新“集群”等。

第四，支持开放与重视创新回报。保持合理而且能够正确实施的国家和国际知识产权保护框架。优化创新不仅要保障知识创新的回报，而且要促进开放标准的扩散，这样才能推动经济增长。

第五，保持和加强美国的创新生态系统。强调经济发展、生活方式、市场和基础设施都要成为培育创新的典范，并且能够吸引来自世界各地的创新者。优先培养创造就业机会的能力，以便创造出高收入、对知识要求高的工作。

二、美国创新型国家建设特色

通过对美国创新型国家建设的演进过程进行分析，可见美国国家创新体系的网络性、高投入性以及大学体系的多样性是世界上其他国家难以模仿的。美国创新型国家建设主要有以下几方面的特色。

1．不断完善其创新生态系统

以创新为动力的经济增长，在本质上不同于工业经济甚至信息经济的发展，因此需要通过新的形式、新的方法和新的行动加以推动。为此，“国家创新倡议”（National Innovation Initiative, NII）提出“美国必须为个人与企业的创新提供条件，并且在下一代的知识、创新、技术、商业模式和动态管理系统方面取得领导地位。公司、政府、教育机构与工业企业之间需要形成新型关系，以确保2l世纪的创新生态系统能够成功适应全球经济的竞争”。

美国总统科学和技术顾问委员会是美国总统的一个极为重要的决策咨询机构，对美国政府的科学技术政策的制定和出台产生重要影响。该委员会提出了三份报告：《美国研究和开发投入之评估：研究的发现和建议的行动》《维护国家的创新生态系统：信息技术制造和竞争力的报告》《维护国家的创新生态系统：保持我国科学和工程能力之实力的报告》。这三份报告从研究和开发的投入、从信息技术、科学和工程等若干方面分析和阐述了与创新和竞争力相关的话题，探讨了对国家创新生态系统的维护。2003年，国家竞争力委员会召集了400多名管理者和学者，通过深入探讨，提出了“国家创新倡议”。之后，国家竞争力委员会又组织相关人员专门对创新生态系统展开研究。经过一年多时间的潜心研究，NII提出了创新生态系统的架构。

NII为我们描绘了一个创新生态系统的框架，透过这个框架，我们可以看到，创新并不是一个从研究到发明、从发明再到商业化的线性过程，更不是知识投入的简单加总，而是一个通盘考虑的结果。这其中不仅包括对创新的供给和投入，也包括外部的市场需求，还包含政策环境和基础设施等在内的诸多外在因素。借助这一模型，我们能够理解创新战略和创新生态系统是如何驱动价值创造并决定国家竞争力的整体表现。

NII的创新生态系统（如图2-1）表明需求和供给共同影响着创新的进展。美国政府过去的创新政策主要聚焦在“供给”之上（如在研究、技能、管理策略、知识和风险基金等方面的投入），而较少地着眼于“需求”（即对创新产品在质量、安全、客户、便利和效率等）的刺激。从创新生态系统的模型我们可以清楚地看到，个性化、安全性、便利性的需求和技能、知识、管理等的供给会共同催生出创新，创新是供给和需求相互“碰撞”的产物。

供给和需求对于促进创新的“推”“拉”作用并不是发生在真空之中，社会所提供的公共政策和基础设施对此具有重要的影响。在公共政策方面，教育培训、研究基金、管理规范、财政货币工具、知识产权、市场准入等相关制度和政策，会影响我们对于创新的投入强度和对创新需求的响应速度，运输、能源、医疗保健、信息网络或通信等基础设施也是如此。公共政策和基础设施加在一起形成了一个大的平台，这个平台可能正向加速也可能反向阻碍创新的步伐，并决定创新的质量。需要特别指出的是，公共政策与基础设施中的各要素之间会产生动态的相互作用。例如，管理规范会对基础设施中的能源、贸易、通信等产生重要影响。同样，网络设施对于教育、医疗、知识产权等关键政策目标的实现也是至关重要的。从长远来看，对产品和服务的客户化（甚至个性化）需求的不断增长（不仅来自商业，同样也来自大学和政府部门），将对知识和技能的供给产生影响，与此同时，这种需求反过来又会受到知识和技能供给的影响。

美国之所以能够在科技创新方面继续引领世界，最重要的原因就是在创新型国家建设中非常重视创新生态系统的建设与完善，从系统协同和共生的角度，重新界定了创新生态系统中创新要素、主体之间的作用和联系，对创新政策的制定提出了新的要求。

2．制定创新型国家建设的政策路线图

能够体现美国在21世纪创新型国家建设的战略和政策的报告主要有：2004年12月《创新美国：在挑战和变革的世界中达至繁荣》（简称《创新美国》）; 2005年10月美国国家科学院（National Academies）提交国会的《迎击风暴——为了更辉煌的经济未来而激活并调动美国》（简称《迎击风暴》）; 2005年12月的《2005年国家创新法》; 2006年2月的《美国竞争力计划》; 2006年6月8日提出《国家创新教育法》议案；2007年2月25日“全国州长协会冬季会议”的《创新美国计划》; 2007年3月13日的《美国创新宣言》。这些报告在相当程度上反映了美国社会各界，尤其是美国主流社会对美国当前在国际竞争中的地位和实力的担忧，以及他们为此而提出的变革构想及发展“路径”。

诸多报告中《创新美国》是全面反映美国创新型国家建设政策路线图的典型报告。该报告确立的各种创新政策旨在全面构建一种新型的合作、管理和监测机制，以确保美国在未来的全球经济中获得成功。报告提出了大约80余项强化创新的政策建议，这些政策建议主要集中在三个方面：首先是人才方面，要支持和营造一种合作创新的文化，形成一种在研究与商业化之间赖以共存的关系，强化新一代创新者的终生技能。其次，是投资方面，需要给予创新者成功所需要的投资及激励。最后，是组织及机制方面，需要建立21世纪创新组织及机制、具有弹性的知识产权制度、促进美国制造业发展的战略及建立全国创新的领导网络。

创新是一个动态的、复杂的生态系统，其本质是生态系统中各要素共同承担责任的过程。显然，创新政策的实施不单单是政府的事情，而是由企业、政府、教育和科研机构共同推动的。NII指出，创新政策的制定与实施是优化美国创新环境的根本保障，企业、政府、教育和科研机构需要依据政策中的分工进行互动。为此，NII提出了“创新实施路线图”（an innovation roadmap for action），如表2-2所示。借助创新实施路线图，NII对美国的企业、大学以及政府在创新政策推进中的角色和分工进行了研究，以期为相关政策的制订提供参考。

3．人才是创新型国家建设的重要资本

美国作为创新科技强国，同时也是科技创新人力资源大国。美国在第二次世界大战之后逐步形成了以企业、大学、国立科研机构为主体的完备的研发体系，引领世界基础科学的前沿和技术创新的潮流，成为世界超级强国。美国特别重视本国国民教育和对别国优秀人才的引进，拥有世界上最具创新能力的丰富的人才资源。自1901年首届诺贝尔奖至今，诺贝尔奖得主有317名是美国人，人数居世界第一，占总数的37%。

美国在人才培养、人才引进和人才使用方面，都具有独到之处。目前美国就业人员平均受教育年限已超过13年，其中受过高等教育的就业人员占到55%。美国拥有世界上最发达的高等教育，在世界大学前100强排名中，美国的大学占到一半以上。这是在世界范围内美国科技遥遥领先的重要原因。

把人才问题作为创新政策中的首要问题来研究，表明美国对创新人才，尤其是肩负起塑造未来竞争力的下一代人才的关注。正如NII所指出，“美国的就业者及其家庭，无论在当前还是未来，都将是实施国家创新倡议的主导力量”。具体而言，NII将知识创造、教育、培训以及为劳动力提供必需的支持作为创新人才队伍建设的主要任务，并将“夯实科学家和工程师队伍的根基”“催化和激活下一代的创新者”“确保就业者成功应对经济全球化的挑战”作为核心环节。

4．优化创新组织与机制

21世纪，决定国家经济实力的关键因素在于其促进创新的政策框架、组织机制以及基础设施。着眼于创新自身特性的新变化以及创新全球化发展的新态势，NII围绕“凝聚创新增长战略的共识”“构筑21世纪知识产权制度”“提升美国的制造能力”“建立21世纪的创新基础组织（以医疗系统为实验）”等四个环节，提出了未来进一步优化美国创新组织及机制的相关政策建议。

在凝聚创新增长战略的共识方面，美国的做法主要有：第一，制定一个由总统领导的国家创新战略及行动议程。具体举措包括：（1）在总统办公室设立一个专门机构，以设计、评估、协调国家创新战略的相关政策。（2）建立一个清晰的创新议程，引导总统的经济顾问机构开展“当前经济政策对创新能力影响的分析”，并研究适时调整和改进政策的机遇。（3）引导内阁部门在政策、计划及预算等的实施，研究并提出跨部门支持创新的举措。第二，促进公共与私营部门之间的协作，形成广泛支持国家创新行动的公众氛围。第三，研究用于跟踪和测评国家创新绩效的评价体系。这一评价体系应比以往的评价体系更加关注无形资产、网络、需求、区域集群、管理技术、风险回报以及系统的动态性，充分体现全球化背景下知识经济发展的新范式。第四，设立国家“创新记分牌”以衡量创新绩效。“创新记分牌”由联邦统计局、各类贸易协会、专业协会、民间调查机构以及相关国际组织共同完成，将提高国家创新绩效测评的质量与时效性。利用创新记分牌在区域间和全球范围内进行创新绩效的评价，将扩大公众对创新的认识和理解，强化公共和私营部门间的长期互动，弥合创新生态系统中的“缝隙”，并最终实现创新政策整合的目标。第五，设立国家创新奖以表彰优异的创新行为。设立以民营部门为主导的国家创新奖，以表彰企业、科研和教育机构、相关组织在产品、服务及工艺的创新及扩散上所做出的突出贡献。同时，创新奖也要表彰那些为新产品、新服务的产生提供支撑的创新工艺和组织环境。

构筑21世纪知识产权制度也是一个重要环节。知识产权的保护是创新经济的基石，它既是确保创新者创造性劳动获得回报的基本保障，同时也是鼓励对未来创新投资的激励因素。美国的主要做法是：（1）提高专利流程各个环节的质量。（2）发挥专利数据库作为创新工具的功能。（3）为全球协作性标准的建立提供最佳典范。

三、美国创新型国家建设主要经验

1．创新显著

据世界经济与合作组织（OECD）专家统计，1929—1941年，美国科技进步对经济增长的贡献率仅为33.8%；而20世纪80年代以来，其科技进步贡献率高达80%。美国在第二次世界大战之后逐步形成了以企业、大学、科研机构为主体的完备的研发体系，R&D投入大幅度增加。

2．独特的国家创新体系

美国完全以市场为主导的国家创新体系，使创新资源配置合理，创新功能完善。企业、研究机构根据市场需求推进创新产品的产业化和市场化。研究开发、中介服务、风险投资和企业以市场为纽带处于良性的互动状态。

美国国家创新体系的创新主体角色明确，依据市场导向进行明确分工，在创新链的不同环节进行自主创新。国家创新体系的执行机构主要由私营企业、大学、联邦科研机构、非营利性科研机构及科技中介服务机构等组成。美国政府在创新体系中发挥辅助、协调和监管作用。

3．具有创新能力的人才资源

美国从业人员受教育程度普遍较高，世界大学前100强的多半以上坐落于美国。此外，无论是基础教育还是高等教育，美国都注重培养学生的独立思考能力和研究能力，这对于学生创新能力的培养起到了重要作用。

美国宽松的人才政策，为其优秀科技人才在市场上自由流动和科学配置奠定了基础。同时，这些人才的自由流动也为创新思想的产生提供了条件。

4．健全的科技立法体系

美国建立了健全的立法体系，包括完善的知识产权保护体系和企业技术创新退税政策等，为企业和个人营造了良好的创新环境，推动了美国产业的技术创新和科研成果的产业化。

5．完善的资本市场

资本市场是美国企业科技创新得以产生和发挥作用的重要条件。完善的资本市场体系是风险投资的形成与发展的催化剂，促进了美国高新技术产业的发展；发达和完善的资本市场体系为创新企业提供了直接的融资场所，促进了社会化的科技创新体系的形成和完善；股票市场的直接融资环境和其特有的财产加大的倍数效应在催生了一批创业企业的同时，也催生了大批的企业家。这种约束与激励相结合的有效机制，正是美国科技创新捷报频传的重要机制。