第2章 严酷的经济制度

专营制度的后果

在中国，以垄断专卖的方式实现的专营收入使政府变成了一个有赢利任务的“经济组织”，这种治理逻辑从来没有改变过。

在读中国史书的时候，当一个朝代被认为是盛世的时候，史家就会用这两句话来形容：“民不益赋而天下用饶”、“利用不竭而民不知”，什么意思呢？就是说，天下的财富日渐增多，可是老百姓的税赋却没有增加，国库里的钱越来越多，可是老百姓却没有觉得自己被剥夺了。

这是多么好的情况呀。可是如果你要钻牛角尖的话，就会生出一个疑问：天下的钱就那么多，如果老百姓的钱没有少，那么国库里的钱是怎么多出来的呢？这绝对是中国经济史上的一个大秘密。

从有关史料看，早在宋代，司马光就对于“民不益赋而天下用饶”这一理念提出过严厉的质疑，他在《迩英奏对》中写道：“此乃桑弘羊欺武帝之言，司马迁书之以讥武帝之不明耳。天地所生货财百物，止有此数，不在民间，则在公家，桑弘羊能致国用之饶，不取于民，将焉取之？”

桑弘羊是汉武帝时期的财政大臣，他的“老师”是春秋时期齐国的管仲。管仲说，万乘之国的人口约为千万，如按成人征人头税，应缴纳者约为一百万人，每人每月征三十钱，为三千万钱。如果进行盐的专卖，每升盐酌量提价出售，每月可能得到六千万钱，就可望得到一倍于征人头税的收入。而在表面上，政府确乎不曾征税，不致引起人民的“嚣号”反对。

看到这里，你应该就恍然大悟了，原来管仲所实施的是变相的“人口税”，他在正常的税赋收入之外，增加了一块庞大的专营收入。用他的话说，表面上，国家并没征税，实际是“无不服籍者”。

当今所有熟悉经济学理论的人都知道，国家财政收入的主要来源是税赋，数百年来的西方经济学家似乎并没有太大的分歧，如卡尔·马克思就曾经论述说：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西”、“国家存在的经济体现就是捐税”。而当代的制度经济学也认为，国家是“一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织，即我们雇政府建立和实施所有权”。

然而在中国，自管仲、桑弘羊以来，政府收入却是由税赋和专营收入两项构成的，后者的实现，是通过控制战略性的、民生必需之物资，以垄断专卖的方式来完成的。在这种体制内，政府其实变成了一个有赢利任务的“经济组织”。这种不同的经济理念，其实正是中国与西方诸国最大的差异所在。

从管仲、汉武帝到今天，中国的朝代换了一茬又一茬，可是，上面讲的这种治理逻辑却从来没有改变过。

千年以来，除了朱熹产生过怀疑之外，很少有人真正的去思考过这一制度的利弊。一直到了清末民初，才有一个叫刘师培的学者对之进行了系统化的批评。他写过一篇《论中国古代财政国有之弊》，对专营制度进行了详尽的解读，在他看来，这些制度的基本逻辑就是——“垄断天下之利源，以便其专制”，其手段则是“以国家之手操纵商业”，就是将抢劫变成一种公开合法的国家制度，其最终达成的结果是“利归权家”——由权势阶层独享经济利益。

刘师培进而指出，从历史经验来看，国有化制度的名义是抑制富商而有利于贫民，其实，它非但不能平抑贫富，甚至将造成更大的社会不公。因为，“国家于一切利源既向富民夺取，不得不假以特权，且司理其事，仍不得不用富商，故富商假国家之势以劫民财。”。这里所谓的“富商”其实已出现了性质和身份上的转变，他们不再是以市场化的方式获取利益，而是通过获得政府的授权以垄断的方式分享专制的利益。更重要的是，商人彻底地丧失自主的能力，变成专制机器中的一个寄生阶层。

刘师培在1919年就去世了，可是他说的话到现在还很新鲜。有时候，夜深人静之时，我翻读旧书，常常无言以对。

中国历史上的资产税

中唐之后帝国辉煌不再，其很大的原因是治国者改变了盛唐时期所推行的轻赋简政政策，以致扼杀了民间的活力。

这些年以来，关于要不要征收房产税，社会舆论已经争论得面红耳赤了，到我写这篇专栏的时候，还没有尘埃落定。中国的治国者是全世界最懂得运用税收工具的人，所以我们喜欢对着他们高呼“万岁（税）”。于是，有读者问，在中国历史上到底有没有人征过类似的税收？我说，有的，两回，结果好像都不太妙。

房产税是资产税的一种，第一个提出征收的是伟大的汉武帝。公元前119年，卫青、霍去病与匈奴主力决战，与此同时，山东（太行山以东）发生重大水灾，70余万饥民无以为生，到处流亡。在军费大增和紧急救灾的双重压力下，桑弘羊和张汤向武帝提议，向全国有产者征收资产税，是为“算缗”。根据颁布的“算缗令”，凡属工商业主、高利贷者、囤积商等，不论有无“市籍”，都要据实向政府呈报自己的财产数字，并规定凡二缗（一缗为一千钱）抽取一算，即两百文；而一般小手工业者，则每四缗抽取一算。

“算缗令”颁布后，有产者大多不愿主动申报，出现了“富豪皆争匿财”的景象。武帝为此还树立了一个爱国商人的典型，此人名叫卜式。卜式是一个经营畜牧业发家的洛阳商人。最初他只有羊百余头，十几年间，增殖十倍，置买田宅，成为豪富。早在汉与匈奴开战之后，卜式就慨然上书，自愿捐出家财的一半，输作边用。

尽管有卜式这样的例子，榜样的力量却很有限，商贾们仍然无动于衷。于是，武帝只好使出了强硬的招数——公元前117年，颁布“告缗令”，其内容就是鼓励举报，有敢于告发的人，政府赏给他没收财产的一半。

这个“告缗令”等同发动了一场“挑动群众告发群众”的“人民战争”，此令一出，几乎所有中产以上的家庭全数被举报，社会秩序顿时大乱。朝廷内部对这一法令颇多非议，武帝不惜用杀戮的办法来对付所有的反对者。这场举报运动持续推行三年之后，“告缗遍天下”，中等以上的商贾之家大都被告发抄产，政府没收了难以计数的民间财产以及成千上万的奴婢。在民间集体破产的同时，国库为之一饱。

“算缗令”和“告缗令”在后世臭名昭著，在相当长的时间里很少有人再敢尝试。不过过了将近一千年，又有一位英武皇帝重新把它们捡起来。

公元779年，那是中唐时期，37岁的李适即位，是为德宗。当时帝国刚刚经历了安史之乱，地方藩镇力量雄厚，德宗想要彻底割掉藩镇割据这颗大毒瘤。要削藩就要有钱，于是，德宗决定学习汉武帝。公元783年，朝廷宣布征收两个新的税种，分别是“税间架”和“除陌钱”。

所谓“税间架”，实际上就是房产税，它规定每栋房屋以两根横梁的宽度为“一间”，上等房屋每年每间征税二千，中等一千，下等五百。税务官员拿着纸笔算盘挨家挨户实地勘算，若有瞒报者，每隐瞒一间杖打六十。而“除陌钱”则相当于交易税，无论公私馈赠还是各种商业收入，每缗征税五十钱；若是以物易物，亦当折合时价按照相同税率征收；隐瞒一百钱的杖打六十、罚钱两千。

为了足额征收，朝廷还出台了举报有奖的政策，这一制度无疑是从“算缗令”和“告缗令”脱胎而来的，推行之后，民间怨声载道。中唐之后帝国辉煌不再，其很大的原因是治国者改变了盛唐时期所推行的轻赋简政政策，税收越来越重，以致扼杀了民间的活力。

古代的故事讲完了，它们与当今该不该征房产税好像没有什么关系，我想讲的意思其实就一个：作为老百姓，最希望的事情当然是少征税，或让财政的支出更加透明化和公平化。最后告诉大家一个数据：到2010年为止，中央及各级政府征收的税收、土地收入以及国营企业的利润总额已经超过了12万亿元，占到国民生产总值的1/3，这个比例是中国历史上最高的。

当政府也是“经济组织”时

当国有企业和地方政府都成为逐利集团，真正产权清晰的中国民营企业集群则被夹在其中，进退失措。

一个国家及一个时代，影响经济成长的主要因素到底是什么？这是经济史学的原始命题之一，由此出发形成了形形色色的理论及学派。一种广为流传的理论是，近当代经济的历史是围绕着工业革命而展开的，新技术的应用及发明是推动经济进步的主动力，另外有学者强调对人力资本的投资是经济增长的重要原因，还有的则探讨市场信息成本下降对经济增长的效应。

20世纪下半叶以来，随着制度经济学的兴起，人们开始意识从制度安排的角度重新思考。如1993年诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯所指出的，“那些原因——创新、规模经济、教育、资本积累等等——并不是经济增长的原因，它们乃是增长。我们的观点是，有效率的经济组织是经济增长的关键”。

不过，在诺斯的分析框架中，所谓的“经济组织”指的是企业，另外一个“组织”——政府在他的理论里是“一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织，即我们雇政府建立和实施所有权”。

问题在于，当政府也是一种“经济组织”的时候，它在经济增长的长期表现中又将扮演怎样的角色？

与诺斯同为制度经济学派的张五常教授在他的新著《中国的经济制度》一书中给出了独特的描述。在他看来，最近这三十年的中国经济改革是最成功的改革，而其真正的秘密是“县际竞争”的成功。

“县际竞争”的原因是县的经济权力最大——“决定使用土地的权力落在县之手”。张五常用购物商场来比喻这个制度。“一个县可以视作一个庞大的购物商场，由一家企业管理。租用这商场的客户可比作县的投资者。商场租客交一个固定的最低租金（等于投资者付一个固定的地价），加一个分成租金（等于政府收的增值税）。如果整个国家满是这样的购物商场，做类同的生意但每个商场是独立经营的，他们竞争的激烈可以断言。”

张教授高度赞赏中国目前的县际竞争制度。他指出，尽管“好些国家的租约或者雇用合约往往有类似的安排”，然而，中国道路的独特之处在于这种制度层层串连，无处不在，而且由于没有任何顾忌，各级分成往往由政府内部相关利益各方进行商讨安排，这种分成往往也体现了市场的力量和效率。

张教授对中国经济的独特性给出了自己的观察意见，不过，这个“最优秀”的制度安排似乎有很多天然的盲点。比如，在一些民营企业看来，它似乎缺乏公平性。

在当今中国的经济环境中，国有企业是那种“看上去像企业的政府”，而地方政府则是那种“看上去像政府的企业”，当它们从各自的利益诉求出发，成为微观经济领域中的逐利集团时，真正产权清晰的中国民营企业集群则被夹在其中，进退失措，中国经济的宏观环境也必然变得非常之诡异。

关于政府在经济增长中的角色扮演，诺斯的意见似乎也与张五常有点出入。在《西方经济的兴起》一书中，诺斯通过对15世纪西班牙“羊主团”的案例研究发现，“政府在出售可能阻扰创新和要素流动的专有的垄断权时会得到短期利益，因为他直接从这种出售中所得的收入多于其他来源所得——即经济结构重组的交易费用将超过直接收益”。

诺斯进而论证说，“有效率的经济组织需要在制度上作出安排和确立所有权，以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动……政府的财政要求可能导致对某些不是促进增长而是阻碍增长的所有权的保护，因此我们不能担保一定会出现生产性的制度安排。”

是张五常说的对，还是诺斯说的对，而或他们各自说出了事实的一个方面？这实在值得持续观察。在这种分歧里，也许埋着另一个对于中国经济奇迹的解释。

不清晰的国企改革

20世纪后期已成为现代公司制度核心架构的公司治理在当时的中国还鲜为人知。不清晰的改革让国有企业的经营持续恶化。

2009年8月，行将80岁的吴敬琏在口述史中回顾1993年的那个整体配套改革方案，他评价说，外汇改革最成功，财税改革其次，国有企业改革再次，社会保障改革最无成效。

关于国有企业改革在早期，居于主导地位的是放权让利的思路。早在1991年4月和5月，吴敬琏就连续撰写《改革传统经济体系是搞活大中型企业的根本出路》和《国营大中型企业的困境与出路》两篇论文，对现行的企业改革放权让利思路提出了异议。对于放权让利，他认为，“从1956年以来一直就存在一种把旧体制的弊病归为权力过分集中，对企业管得过多，统得过死，从而把改革简单等同于放权让利的思路，根据这种思路，通过改革所要建立的经济体系，就是所谓用国家计划来配置资源，引进某些市场因素以调动地方、部门、企业和职工的积极性的体制。”而多年的实践证明，根据这一基本思路所进行的企业改革“收效甚微”。

吴敬琏和大多数中国经济学家一样，是赞成用公司制度（在中国又常常称为“股份制”）改造国有企业的。1993年他与钱颖一合作完成《关于公司化》一文，在文章中，他们建议国有大中型企业应该加快进行公司化改造，就是“将现有的非公司类型的企业改组成为公司法人组织”，其基本内容包括三个方面：明确公司的法人性质，界定产权关系和建立“公司治理结构”。

在十四届三中全会上通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中“现代企业制度”这个新名词非常醒目地出现了，《决定》提出“进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。1993年12月，全国人大常委会通过了《公司法》，标志着着承包制即将在中国企业改革中走向终结。

可惜的是，在20世纪后期已成为现代公司制度核心架构的公司治理，在当时的中国还鲜为人知，可否在《决定》中写进这样一个并非一句话就能讲清楚的外国名词就成了问题。几经折中，写进文件中作为代替的是四句浅显明白的话：“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。“法人治理结构”这个公司制度的核心概念，直到1999年的中共十五届四中全会才被采纳。

由于当时决策层中仍有不少人坚持认为国有企业改革的主要目标就是扩大企业自主权，对股份制或产权变革不以为然，他们的思想及声音渗透在很多文件、报告和讲话中，因此常常出现讲现代企业制度，讲着讲着就成了“放权让利”。

在企业一线则出现了操作中的难题。不少企业便把很多相干、不相干的东西都往“现代企业制度”这个箩筐里乱装。而能够在所有者和经营者之间建立起制衡关系的公司治理却付诸阙如。这样，新建立的“公司”往往有其名而无其实，更谈不上绩效的改善。

进入1995年之后，国有企业的经营状况持续恶化，几乎到了难以为继的地步。国务院发展研究中心的一份报告显示，国有企业的亏损面超过40%。另据国家统计局对15个大中城市的2600家国有工业企业的调查显示，这些企业的资产总额为2544亿元，负债却达2007亿元，企业负债率平均高达78.9%。

国家显然已经无力照顾数以百万计的“亲生儿子”们。正是在山穷水尽之处，改革再次“被动”地得到拓进。在总结了前几年建立“现代企业制度”试点未能取得成功的教训以后，1999年9月19日至22日召开的中共十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，要求改制公司普遍实现股权多元化和建立有效的“法人治理结构”，国有企业（但一般只是集团公司控股的二级企业，而非母公司本身）的公司化改制才算“动真格”的了。