有位观察家以下列语言描绘西西里的著名城市：

意大利第六大城市巴勒莫（Palermo），既是黑手党的首都，又是地方政府受贿和腐败的全国象征。它在欧洲和非洲之间保持着危险的平衡。繁华现代大都市的门面背后，是摇摇欲坠的贫民窟、狭窄扭曲的小巷和老城潮湿的院落。其中的住房、医疗和卫生的条件，会让人联想起开罗和加尔各答，而不是欧洲的大城市。巴勒莫的生活是持续上演的戏剧：城市混乱交通的日常折磨、老城又一宫殿的坍塌、基本服务（垃圾收集或公共交通）的周期性中断、并不罕见的黑手党械斗、城市街道上布满弹孔的尸体。

在意大利南部，地方治理的持续失败的一大表现是垃圾收集。在1976年，未收走的垃圾在巴勒莫街道一堆就是好几个月。21世纪第一个十年后期，那不勒斯遇上类似危机，甚至惊动了总理贝卢斯科尼（Silvio Berlusconi）的内阁。道路建设好不了多少，只是五十步笑百步。据《纽约时报》报道，意大利从2000年到2011年斥资一百亿美元，包括五亿美元的欧盟津贴，以建造从萨莱诺（Salerno）到雷焦卡拉布里亚（Reggio Calabria）的A3高速公路，由于严重的贪污和腐败，工程一直无法完工。

罗伯特·帕特南通过实证研究表明，意大利地方政府的质量存在巨大差异，这项研究已经成为当代政治学的准经典。他将之归因于公民参与的参差不一，即所谓的社会资本，而不是经济或政治的结构原因。他进一步指出，政府表现不佳的重要来源之一是当地依附主义的悠久历史。

意大利“南方问题”的许多研究文献都以传闻为基础，但帕特南设计有关政府绩效的十二项定量检测指标，包括政府内阁的稳定、预算的准时通过、创新的立法、日托中心与家庭诊所的数量、官方的及时回应。然后，他收集意大利各地几十年的数据，证明政府服务质量确有南北之分：艾米利亚—罗马涅（Emilia-Romagna）、伦巴第和翁布里亚（Umbria）的得分，持续高于西西里、巴西利卡塔和卡拉布里亚（Calabria）。他的结果与意大利人对政府是否满意的各项调查不约而同。

至此为止，帕特南只是为意大利人早已察觉的东西提供统计证据，等到要找出这些差异的原因，便引起很大争议。经济决定论者可能认为，政府质量是社会经济现代化水平的产物，或是资源的产物。意大利南部比北部穷，可能无法负担高质量政府。帕特南指出，两个地区的差距持续多代，而当年的北部甚至比今天的南部还要穷。此外，光是资源还无法解释差异，因为意大利政府在战后几十年中，从北部朝南部调拨大量资金，以尽力帮助南部迎头赶上。在这段时期内南部确有很大发展，但北部发展得更快，使得总体差距依然如旧。

将之归因于不同的制度或政策也不行。意大利战后的政治体系是高度集中的，所有地方接受法式长官的统一治理。这个体系在20世纪70年代进行改革，中央政府将大量本地决策权下放给地方，但总体结构仍追求全国各地的资源平衡。无论是受罗马中央集权国家直辖的地区，还是允许自主决策的大体获得平等资源的地方——要说1861年以来的政治秩序应为发展的差异负责，都未免有点牵强附会。

因此，像爱德华·班菲尔德和其他一些南方观察家一样，帕特南认为意大利的功能障碍在于继承下来的文化价值，即社会资本。帕特南认为，社会资本产生于自治城邦，如热那亚、佛罗伦萨和威尼斯，它们的昌盛在中世纪就已开始，持续到文艺复兴。这些共和国按照自治的寡头制度组织起来，培养忠诚和信任的美德。相比之下，那不勒斯和西西里的诺曼国王，以中央专制统治塑造意大利南部，社会组织的主要模式是庇护人—依附者关系。所以，地区差异的根本原因是政治性的。在帕特南看来，这种差异成了有关信任和共同体的社会或文化习惯，绵延数个世纪。

依附主义在意大利南部的起源

很不幸，要想作出一个历史的梳理，将意大利南部市民共同体（civic community）的缺席归罪于强悍的威权政府，还真有几个难题。首先，帕特南将当地的等级政治归因于西西里的诺曼王国，但它在1194年就已正式结束，继承它的是北方的霍亨斯陶芬（Hohenstaufen）王朝，成员包括几位神圣罗马帝国皇帝。（本书第1卷第18章讲述，南部诺曼王国在叙任权斗争中代表独立的天主教，与教皇格里高利七世并肩作战，反对皇帝亨利四世。）即使霍亨斯陶芬王朝延续了诺曼的早期传统——皇帝腓特烈二世确是伟大的中央集权者——这个王朝本身也在1268年结束。欧洲历史上的此刻，有个强大集权的诺曼王国在统治英国，另有个维京王国在统治丹麦。但无论是英国还是丹麦，都没发展出依附式政府的格局。不用说，很多情况在13世纪至19世纪之间的意大利发生，或许能对政府的当代模式作出更好解释。

将依附主义归罪于南部强大的垂直政权（与北部城邦的共和传统相比），还有第二个难题。我在第1卷指出，中央集权国家的存在是现代政府的必要条件，但没有说明特定社会中政治自由的程度。随着欧洲封建制度的退出，负责制的最终出现与否，关键在于君主（或国家）和社会中其他精英当权者之间的平衡。假如君主成功接纳贵族和上层资产阶级，如法国和西班牙，涌现出的是弱专制主义；假如君主和贵族联手起来反对农民，如普鲁士和俄国，涌现出的是强专制主义；假如贵族强过君主，如匈牙利和波兰，涌现出的是地方暴政和孱弱国家。只有在英格兰，国家和贵族精英相对平衡，没有输赢，由此产生宪政。国家经常站在非精英一边来对抗贵族，并非出于平均主义的意识形态，而是要剪去权力对手的翅膀。我们都知道，男爵通过大宪章来限制国王约翰的权力，但国王也在限制男爵和领主的权力，以保护佃户和非精英附庸。

帕特南认为，诺曼人在意大利南部建立强大中央集权政府，这种垂直权力削弱了公民形成横向的信任或合作的能力。但在中世纪的此刻，没有欧洲政府能以中国或俄国的方式建起真正的中央专制国家，以穿透并控制整个社会。腓特烈二世之后的数世纪内，意大利南部的现实恰恰相反：中央权威持续软弱，无法防止贵族对农民的剥削。换句话说，意大利南部与其说像普鲁士和俄国，倒不如说像匈牙利和波兰。

像希腊一样，意大利南部本土中央政府的孱弱与国际政治有关。西西里和那不勒斯的王国，从霍亨斯陶芬王朝最终传到阿拉贡家族之手，又由于斐迪南和伊莎贝拉的婚姻，合并到西班牙的治下，之后组成他们孙子查理五世的帝国。查理五世既是哈布斯堡王朝的继承人，又是神圣罗马帝国皇帝。意大利南部先是西班牙哈布斯堡王朝的属地，在西班牙王位继承战争之后，成了西班牙波旁王朝的属地。拿破仑入侵后，把他弟弟约瑟夫推上王座。近五个世纪，两个西西里王国的主权首脑是遥远的外国人，合法性经常在地方起义中遭到质疑。意大利史学的一派认为，当地的低信任不是来自中央集权的专制统治，而是由于西班牙哈布斯堡王朝的分而治之。

不管如何，意大利南部持久的依附主义是现代现象；近代历史的因素，要比古老诺曼王国和西班牙哈布斯堡王朝的做法更为重要。反过来，我们应该看看，1861年在北部皮埃蒙特王朝支持下创建的统一的意大利；其时，南部的波旁王朝已被朱塞佩·加里波第（Giuseppe Garibaldi）推翻。北部来客第一次面对南部的社会现实，感到非常震惊。那不勒斯的新总督向意大利第一任总理卡米诺·奔索（Camino Benso，加富尔伯爵）汇报：“这不是意大利！这是非洲：在这些乡巴佬的旁边，贝都因人都成了公民道德的鲜花。”

普鲁士在统一德国时将官僚和机构悉数“收归国有”，但皮埃蒙特王朝不同，它太小，无法完成类似的壮举。波旁王朝倒台后，控制全国新政府的北方资产阶级，遇上农民的暴动和混乱，不得已与南部的寡头政治达成协议，即安东尼·葛兰西（Antonio Gramsci）所谓的历史联盟（blocco storico）。政治学家朱迪思·丘博（Judith Chubb）说：“不管是何种纲领，（南部精英）愿意向国会多数政府提供无条件支持，以换取庇护式公职和本地行政的完全自由。”

传统的庇护人—依附者关系在意大利是古老传统。这两个名字（patronus and cliens）本来就起源于古罗马，所指的是上级与下级之间的高度形式化的法律关系，从罗马共和国的晚期起，就是罗马精英的权力基础。领主和附庸的封建关系可被看作庇护式合同，其中双方的职责和权限都有明确规定。随着封建制度在南部的废除，这些正式关系演变成非正式的；地主利用手中的财富和政治关系，来控制生活在自己土地上的农民。

这种传统的庇护政治（存在于世界各地的乡村社区），分阶段发展成依附主义的现代体系。在希腊的情况中，社会还没有获得强大自主的国家时就引进民主。根据路易吉·格拉齐亚诺（Luigi Graziano）的研究，在1860年至1922年的自由共和国中，“政治组织围绕的是身份和庇护人，而不是思想和切实可行的方案，不仅吸收中和了反对派，而且掏空了‘政党’这个概念的原意，只剩下一盘散沙般的依附者”。正如处在庇护式体系中的美国情形，这对政府质量产生了破坏性影响：“保持体系运转的奖励带有特殊主义的性质，部长作出的奖励和制裁，也得带有同样特殊主义的性质。所以，他必须争取尽可能多的自由，以逃避官方的行为规范。”根据我们先前的定义，这个体系还不算真正的依附主义，因为意大利还缺乏大众政治。意大利的选举权扩展比希腊慢得多，在1882年人口中享有投票权的仅占6.9%，要等到1913年才出现男性普遍选举权。

像希腊一样，意大利南部的工业化也姗姗来迟。统一的意大利全国政府引进关税，以保护北部的工业和南部的低效地主。北部工业向南部的供应愈益增加，结果是以工业为代价，增强南部地主阶级的影响力，并鼓励南部中产阶级购置地产，参与当地的寡头政治，而不是自行创业。拿破仑废除封建主义（在西西里的废除晚于意大利大陆南部）之后的公共土地瓜分，以及1860年之后的教会土地瓜分，创造了众多机会，频频引发各社会阶级为土地而起的社会冲突。北部中产阶级的利益与创建现代新国家的目标一致，但南部中产阶级融入传统的寡头政治。农民失去潜在的盟友，只得退居到日益贫困和边缘化的处境。根据格拉齐亚诺的说法：“（农民的）仇恨之前是针对远方的中央权威，因波旁王朝国王的家长作风而略得缓解，现在是针对地方上的新统治阶级。”在意大利南部，没有可推动国家现代化的创业中产阶级。

弱国家与黑手党的兴起

黑手党——让外人联想起西西里的第一乃至唯一的东西——不是以某种方式存活至今的古老制度。犹如坎帕尼亚地区的卡莫拉（Camorra）和卡拉布里亚地区的光荣会（'Ndrangheta），它在19世纪的意大利南部有其特定的起源。有理论称，黑手党原本是富裕佃户（gabelloti），利用夹在地主和贫农中间的角色来向双方敲诈租金。但迭戈·甘贝塔（Diego Gambetta）以一个优雅的经济学理论来解说黑手党的起源：黑手党只是民营企业家，功能是保护个人产权，因为所在社会没有国家的保护。换句话说，如果一方在私人交易中受骗上当，在秩序良好的法治社会，通常会上法院去告他的交易伙伴。但在国家腐败、不可靠和干脆缺席的社会，必须去找私人保镖，雇用他去威胁对方，如不付钱就要打断对方的腿。由此看来，黑手党只是简单的私人组织，提供通常是国家职责的服务——换句话说，以暴力威胁（有时需要实际的暴力）来强制执行产权。甘贝塔表明，黑手党崛起的意大利南部某些地区，恰好充斥基于土地、流动财富和大量交易的经济冲突，外加1860年后国家变质引起的政治动乱。

使用暴力来保护产权，本来应该是合法国家的垄断权利，这样讲当然有很好的理由。如果没有垄断，保护市场本身也可成为激烈竞争的对象。黑手党成员很容易从保护转向敲诈，先造成威胁，再提供保护。私人保护也很容易演变成其他非法勾当，如卖淫和贩毒。甘贝塔认为，黑手党在西西里那样的低信任社会大有作为，可在短期内提供可靠保护。但它延续暴力和恐惧的氛围，从而降低了整个社会的信任程度。

国家力量和犯罪组织之间的反比关系，在意大利的法西斯阶段得到很好说明。法西斯主义通常被理解为威权政府的一种，比19世纪欧洲传统的专制政府更为强大，它囊括大众政党、指导思想、对国家的彻底垄断、魅力型领袖、对公民社会的压制于一身。意大利的墨索里尼建立法西斯政权，但他的版本从未达到像希特勒政权那样的中央集权，更别说斯大林的苏联。墨索里尼的法西斯党从来没能深入南部，重组以群众为基础的政治。它无法容忍的是暴力游戏中的竞争对手，所以发动一个成功镇压黑手党的运动。但没有完全拆除其网络，也没有杀害或监禁其领导，只是将之纳入现有体系。所以，当1946年民主政权成立，黑手党迅速重新崛起。

依附主义来了

第一次世界大战前夕，意大利开放选举权。十年后由于墨索里尼崛起，这一民主实验遭到中断。在这段时期，第一批大众政党涌现出来。左边的是菲利普·图拉蒂（Filippo Turati）创建的社会党，成立于1894年，分裂于1921年。其激进派改名为意大利共产党（Partito Comunista Italiano, PCI），加入第三国际。右边的是西西里教士唐·路易吉·斯图佐（Don Luigi Sturzo）构想的人民党（Partito Popolare）。它是以群众为基础的天主教政党，试图组织农民合作社，推动土地的再分配。所有这些政党在墨索里尼时期均遭到取缔，等到法西斯主义在1943年倒台后，很快又重新出现。

基督教民主党（Democrazia Cristiana, DC）作为人民党的继承者成立于1943年，原先设想是以群众为基础的进步政党，欲与意大利共产党争夺选票。它像早期的美国政党一样，在战后共和国的第一次民主选举中，面临如何让群众选民前去投票的问题。它与组织起来的北部天主教工人保持着紧密联系，但遇上如何深入南部的问题。那里的社会，仍以地方精英和庇护式网络为中心。在战后的早期大选中，君主主义和民粹主义的普通人阵线（Uomo Qualunque）等右翼政党在争取选票上相当成功。于是，基督教民主党改变战略，转而利用当地既存的庇护式传统。它借用现代的组织方式，建立总部设在罗马的等级制政党，以政党老板的网络在依附主义基础上招募选民。

在阿明托雷·范范尼（Amintore Fanfani, 20世纪50年代长期担任总理一职）的领导下，基督教民主党变成以群众为基础的现代依附式政党。在许多方面，这个转变与19世纪40年代至80年代美国政党的转型非常相似。美国的转型是从庇护式政客的临时联盟，到组织良好的全国政治机器。意识形态——尤其是天主教与马克思主义亚文化的分裂——在战后意大利政治中继续发挥关键角色。但像社会党那样的团体，为了保持竞争力，必须愈益求助于依附式战术。

依附主义在南部因政府的经济政策而获得加强。现代意大利仿照法国建立中央集权国家，罗马可在全国范围重新分配资源。19世纪后期的自由主义政府，为了缓解南部贫困，开始大量投资于基础设施，尽管这往往有助于北部工业对南部的优势。 1950年，新共和国的政府设立发展部门南方基金会（Cassa per il Mezzogiorno），旨在促进南部的经济增长。它还充分发挥工业重建研究院（Institute for Industrial Reconstruction）的功用，这是一种国有工业的大型集团，能够提供融资、就业和政党庇护。国家在基础设施上花了不少钱，还对钢铁、石化和其他重工业作出重大投资。

工业政策的结果非常复杂。南部的人均收入和工业产值大幅增长，大批农民脱离土地。从1951年到1971年，农业就业人数由人口的55%降至30%；有些去了南部和北部的城市，但许多人离开意大利，前往美国、欧洲和拉丁美洲。此外还有社会指标的巨大改进，如识字和婴儿死亡率，使其时的南部与19世纪时相比，不那么像“非洲”了。从1951年到1981年是南部的追赶期，其中南北之间的差距有所收缩（见表1）。但这些投资并没有将南部建成自给自足的大工业基地，南部许多成功公司只是北部公司的分支。意大利的北部增长更快，到20世纪70年代，尽管有巨额资金的支援，两个地区之间的发展差距仍然悬殊如初。像希腊一样，意大利南部也是“无发展的现代化”的案例。

更重要的是，从政治方面考虑，南部的政府投资增长最终让政治依附主义走了鸿运。用一位观察家的话说：“从来不是国家或国民整体拨来款项支持这个或那个项目、房屋或学校的建造、公共工程或工业项目；永远是多亏了这个或那个地方议员、或当地基督教民主党书记的关心。”像希腊一样，政治关系和操纵国家的能力成了通向财富和人身安全的途径，比私人创业更为可靠，从而强化了现有的南北差距，促成即将失控的政治偏袒文化。此外，庞大的公共支出，给更公开的腐败提供了充分机会。黑手党在战后南部发挥重要作用，确保基督教民主党的选民基础。像许多国家一样，他们通过对公共承包的控制而获得报酬。20世纪60年代从萨莱诺到雷焦的公路竣工，与光荣会的兴起有关；那不勒斯在20世纪80年代重建，又与卡莫拉的兴起相连。

“贿赂之都”与冷战结束

像希腊一样，共产党是意大利政党中受依附主义影响最少的，它是以意识形态为基础的组织。但它是莫斯科的盟友，被怀疑只想以民主过程夺取政权，所以被排除在执政联盟之外，即使常常获得25%至30%的选票。也像希腊一样，美国盟友从中施加影响，宁可选择蒙受腐败污名的民主政党，也不愿接受非依附式的共产党。意大利社会党和其他小党能够提名总理的机会很少，支配战后意大利政治的是基督教民主党。政府内阁经常有变，但体系高度稳定，督导意大利成功崛起为主要的工业强国。

1989年冷战的结束，使这一切突然发生变化。随着苏联的崩溃以及马克思主义作为合法化思想的衰落，意大利共产党与莫斯科失去联系，于1991年宣布解散，为左翼民主党（Partito Democratico della Sinistra）所取代。国内共产党威胁的结束，反过来又削弱了基督教民主党继续掌权的理由。其时，它已把整个国家拖进腐败和犯罪的泥沼。新政党涌现出来，特别是地方性政党北方联盟（Lega Nord）。它以中小型企业家为基础，烦透了意大利国家的腐败和南部的不断领取补贴。北方联盟好几次提议，为了躲避南部的腐败，干脆让自己从意大利分离出去。

许多人相信，黑手党、依附主义和腐败代表传统社会习俗，随着经济的现代化将会逐渐式微。但久而久之，这三个现象反而变得更加强劲，冲出南部堡垒，污染了整个意大利。到20世纪80年代，有罪不罚的文化已经抬头，到处都是以公共资源来谋取私利，对此可以听听老一辈政客的下面一段话：

也许我太天真。我从不敢相信，会出现如此根深蒂固、四下弥漫的腐败。我一定能想象缴纳公益会费、资助会议、设晚宴招待和出版宣传刊物等，这些都要花费大笔金钱。但——我坚持，这都是确实的真相——我从来都没想到，他们竟是如此明目张胆的盗贼。当我发现，各党各派在定期按百分比收取公共合同的回扣，我感受到莫大的震惊。

这一切在1992年的“贿赂之都”（Tangentopoli）丑闻中暴发出来。出人意料的是，它并非出自南部，反而涉及来自米兰的社会党政客马里奥·基耶萨（Mario Chiesa）。被捕时，他正试图将六千美元的贿赂冲下抽水马桶；很快发现他还卷入一系列更大的丑闻。调查的扩大导致社会党总书记贝蒂诺·克拉克西（Bettino Craxi）的入狱。这证明在攫取战利品时，社会党像基督教民主党一样贪婪。

同时，黑手党的影响也从西西里扩散到整个意大利。在20世纪70年代和80年代，由于国际毒品贸易的兴起，意大利犯罪组织的力量大幅增长，情形一如拉丁美洲。地盘争夺，导致巴勒莫等南部城市的敌对家族参与血战，特别是暴力派“科莱奥内人”（Corleonesi）得以崛起。南部许多个别政客本来就与黑手党有联系，由于巴勒莫前市长萨尔沃·利马（Salvo Lima）的反戈一击，这些关系变得更加系统化。利马前来投靠基督教民主党的老牌总理朱利奥·安德烈奥蒂（Giulio Andreotti），所带来的不只是强大的政治机器，还有与犯罪组织的广泛联系。

当然也有对抗和抵消的力量。意大利司法部门在1968年全球起义后招募大批怀抱理想主义的律师，增强自身的自主性。这些左倾法学家在工作中稳步上升，到80年代，已有能力向根深蒂固的政治精英提出挑战。司法调查的对象，包括安德烈奥蒂、克拉克西和贝卢斯科尼，反过来指控司法部门怀有政治动机。这在一定程度上是真的。这些法官倾向于把矛头指向右翼政客，而不是左翼政客。许多法官心甘情愿持异常勇敢的立场，剑指腐败政客和黑手党头目。还有不少富有使命感的法官，其家族传统就是要承担公民职责，与西西里的潮流格格不入。20世纪80年代和90年代的调查，导致黑手党向国家尚余的廉洁部分发起虚拟战争，有些法官和检察官惨遭黑手党的高调暗杀。高潮是1992年乔瓦尼·法尔科内（Giovanni Falcone）及其妻子和保镖的被暗杀，以及保罗·博尔塞利诺（Paolo Borsellino）稍后的遇难。随着警长阿尔贝托·达拉·基耶萨（Alberto Dalla Chiesa）、检察官加埃塔诺·哥斯达（Gaetano Costa）和县长罗科·奇尼西（Rocco Chinnici）的被杀，公众舆论渐渐动员起来，以支持反腐败工作。冷战不再是腐败保守政客的靠山，“贿赂之都”丑闻和其他调查结果，终于迫使总理安德烈奥蒂和基督教民主党下台。该党在1992年的选举中表现很差，自1994年不再在意大利政治中发挥作用。

现代化的失败

促使二战后政治体系垮台的事件，假如能像20世纪初的美国一样，为强大改革联盟铺平道路，意大利本来可以变得更好。不幸的是，事情的发展不如人意。媒体大亨贝卢斯科尼带头重组右翼，借助自己的企业帝国建立新的群众基础。以他为首的联合政府包括翁贝托·博西（Umberto Bossi）的北方联盟和詹弗兰科·菲尼（Gianfranco Fini）的民族联盟（Alleanza Nazionale）。这两个政党，加上他自己的意大利力量党（Forza Italia），收留了不少基督教民主党旧人。这个不同组合的联合政府在意大利执政，先是1994年，中间是从2001年到2006年，后是从2008年至2012年。

贝卢斯科尼在公众眼中是现代开放的政客，走里根—撒切尔的路线，希望降低税收，改革和精简国家机构，使之运行得像他的企业那样有效。不幸的是，贝卢斯科尼自己就是旧体制的产物，他的依附式思维已经定型，只是为其添加上了新的媒体技术。如果说现代国家的精髓是公私利益的严格分开，贝卢斯科尼却在奔赴截然相反的方向。他利用自己在报纸、电视和球队的持股，建立起大众政治基础，在三个任期中，不仅未能启动意大利公共部门的认真改革，而且激烈攻击独立的司法部门及其针对自己的贪污调查。他任命的部长人选和颁布屏蔽被告人的法令，削弱了曾帮助摧毁旧政党体系的净手运动（Operation Clean Hands）。贝卢斯科尼让议会多数派给自己提供豁免权，拒不遏制无论外在还是实质的利益冲突。在他的治下，南部的依附式政治持续不减，毫无变更。在2011年至2012年的欧元危机中，西西里无法控制自己的公共财政，以致被称为“意大利的希腊”，更加剧了全国财政的虚弱。

改革联盟未能在意大利出现，部分原因在于北方联盟及其领导人翁贝托·博西。它的社会基础在充满现代气息的意大利北部，主要是小企业主和中产阶级的职业人，受够了腐败和意大利国家的低效。不幸的是，博西发展党务的中心议题不是国家改革，而是民粹主义，如反对移民。他和他的政党也用依附式方法来赢得选民，对贝卢斯科尼的滑稽表演表示默许，以便自己继续执政。这个社会团体，本来应该是改革联盟的中心力量，现却变成中立派。

贝卢斯科尼的几个总理任期中间还出现几个左翼政府，但也乏善可陈，在上世纪90年代推出一些温和改革，重点放在大学、地方政府和官僚机构的繁琐程序，具有一定效果。但从未出现强有力的领导和亟须改革的共识，来改变意大利国家的性质，让它从庇护政治中彻底解脱出来，将更多经济纳入正规部门，控制国家行政的总体规模。

外部力量本来可以提供改革整个体制所缺乏的政治意志。意大利在1999年进入欧元区，给罗马带来强大压力，非达到预算目标不可。一旦进去了，像希腊一样，财政纪律却又变得松懈了。第二次机会是2009—2011年的欧元危机，贝卢斯科尼被迫下台，换上非民选的技术官僚马里奥·蒙蒂（Mario Monti）。不过到2012年底，蒙蒂也被迫下台。新大选的共识，如果有的话，却是反对较为认真的结构性改革。中间偏左联盟的新领袖马泰奥·伦齐（Mattoo Renzi）能否改变这一体制尚有待观察。

希腊和意大利南部一直是依附式政治的家园，值得关注的是，它们虽是现代工业社会，但不同于德国、英国和美国，在改革公共部门和消除庇护政治上都乏善可陈。希腊和意大利南部的相似性相当惊人。相比于欧洲其他地区，它们的资本主义经济发展来得较晚。它们贫穷落后，在就业和经济发展上依赖国家，经历“没有发展的现代化”。在合法性和能力方面，它们的政府都相当单薄。

希腊和意大利有很大不同：意大利已有改革联盟的雏形，而希腊什么也没有。我一直强调意大利南北之间的地区差异，但冲突并不受领土的严格限制。许多观察家指出，北部也会经历腐败和依附主义，南部也能出产公德心很强的人，如乔瓦尼·法尔科内。朱迪思·丘博解释那不勒斯在20世纪70年代如何经历了公德心的重建，而巴勒莫却依然故我；西蒙娜·皮亚托尼（Simona Piattoni）指出，意大利南部的依附主义各式各样，有些对发展并不具有敌意。相比之下，在希腊很难找到有志于公共部门改革的重要选民团体。

信任的重要性

我在上一章的开头指出，希腊和意大利南部的社会特点是社会的普遍不信任，这种不信任既是对政府的又是对同胞的。信任和良好政府之间有没有关联？如果有，那又是什么？

信任作为人的属性，在本质上没有好坏之分。如果我生活在充满小偷和骗子的场所，轻易信赖他人就会让我陷入麻烦。如果一个社会的成员都会遵循像诚实、可靠和开放那样的社会美德，那么信任就会作为副产品存在于这个社会，这样的信任才会大有价值。信任只有成为守信行为的普遍条件才有其意义。在这种条件下，它成了合作行为的标志与促进者。当然，机会主义者也可利用他人的信任来行骗。不过，如他想生活在社群中，这样做就会迅速导致他人的排斥和回避。

生活在高信任社会中有很多好处。合作在低信任社会中也是可能的，但要通过正式机制。商业交易需要厚厚的合同、诉讼、警察和执法，因为不是所有人都会兑现自己的承诺。如果我住在一个犯罪率很高的社区，我可能要随身携带武器，或在晚上闭门不出，或换上昂贵的门锁和警铃，以辅助我聘来的私人保镖。我们将在第二部分看到，在许多贫穷国家中，要有人整天留守家中，以防邻居来菜园偷窃或抢占房屋。所有这些构成经济学家所谓的交易成本，是生活在高信任社会的人无需担心的。此外，许多低信任社会从未意识到合作的好处，致使生意无法起步，邻居也不守望相助，等等。

同样道理也适用于公民和政府的关系。如果身边他人都这样做，人们变得更愿遵守法律。在本书上一卷，我提出证据表明遵循规范的习惯是人性中先天就有的，源于基因编码。在大多数社会中，政府监控和处罚违法的程度只能解释一部分遵纪守法；绝大多数守法行为源于看到身边他人都在遵守，自己也就遵循公认的规范。反之，如果官员看到同事受贿来让人插队，如果政客觉察到对手受惠于公共合同，他们就很有可能照葫芦画瓢。如果大多数公民都在偷税漏税（这在希腊和意大利是司空见惯的），缴足税金的人反而显得是大傻瓜。

所以，政府质量完全依赖于信任或社会资本。如果政府不履行关键功能——譬如，它不能保护我的产权，或不能保护我免受罪犯攻击或有毒废物污染——我就会考虑以自己双手做自我保护。如我们在西西里看到的，黑手党的起源就在于政府的失职，先是波旁王朝，后是意大利国家，都没能履行好自己的职能。这也是人们雇用“光荣之士”来做私人保镖的原因。由于黑手党本身也不值得信赖，对政府的不信任，遂演变成对每个人的不信任。

低信任社会造成经济学家所谓的集体行动难题。不信任在社会交往上的作用是适得其反的。如果大家都可信，每个人都会得益。但对任何个体来说，都没有动力去成为第一个不受贿或第一个缴足税金的人。不信任会导致恶性循环，每个人都受困于所谓的低水平均衡。大家都变得愈益糟糕，却无法脱身。相反，如果政府清廉、诚实并有能力，人们就会予以信任并追随它的领导。

希腊和意大利南部在19世纪和20世纪的政府，借用第3章的术语，功能范围很广，能力或力量却很弱。它们进入现代民主时代时，无缘继承普鲁士型的自主官僚体系。19世纪之前，它们都由外国人统治，这种与外国的关联让政府的合法性受到玷污。在名义上获得独立之后，希腊的制度和政党仍受外部势力的影响。在意大利南部，问题在于内部殖民，制定南部政策的是以北部为主的中央政府。在希腊和意大利，政府开始是庇护政治的来源，随着整个体制的民主化和群众的政治参与，又变成公开依附主义的来源。

国家机构庞大但软弱，社会信任徘徊于低水平，两者关系究竟如何？它们的因果关系似乎是双向的。正如我们看到的，对政府缺乏信任导致个人寻求民间的解决方案，以求获得公共物品，如产权保护。解决方案可能以高度病变的形式出现，如黑手党；也可以是家庭自救，视自身资源为可靠行为的唯一源泉。在一定程度上，这两个社会中明显的家庭主义只是自我防御的措施，因为超越家庭的信任仅获得异常软弱的制度性支持。

另一方面，社会不信任一旦形成文化，就会有自己生命力。对政府持怀疑态度，或担心他人占你的便宜，会促使你采取行为，反过来又会加剧最初的状态。你尽量避免交税，因为你视政府为腐败和非法的；即使你不愿去利用陌生人，也不指望合作会有好的结果。

当然，并非所有国家都会陷入这一困境。我对质量高低不一的欧洲各国政府做了一番扫描，从韦伯式国家的德国到依附主义的希腊和意大利。现在我想谈谈两个中间案例，英国和美国，它们的政府质量已有长足的改进。19世纪开始时，英国仍有庇护政治主导的文官体系，到19世纪70年代才取得改革的成功。美国在批准宪法后最初几十年仍有庇护政治，到19世纪30年代，又将之改造为成熟的依附主义。像英国一样，美国也进行改革，奠定韦伯式的现代国家。但美国政府的特殊形式——制衡制度——意味着，它建成韦伯式的现代国家要比英国晚，花的时间也比英国长。