始于2009年底且又不断加剧的金融危机，不但动摇了欧盟，而且给欧元作为统一货币、欧盟作为促进和平与经济的框架带来威胁。危机的重点涉及某些欧盟国家，它们无力偿还十年来积累下来的高额主权债务，尤其是希腊和意大利。手持这种债务的金融机构因此蒙受质疑，主权债务危机迅速演变成欧洲银行业危机。

我将在本书第四部分，在国家和欧盟的层次，对欧洲民主政府的问题和经济管理的制度故障加以分析。像2008—2009年美国金融危机一样，欧盟金融危机有许多起因，非常复杂。但很明显，诱发因素之一是希腊和意大利的公共债务积累。如许多观察家指出的，创建欧元的《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty），提供共同的货币和货币政策，却没有相应的公共财政政策。它允许公共财政拮据的国家在21世纪第一个十年的经济增长时期，以没有反映潜在风险的低利率大举国债。

这个问题在希腊体现得最为真实，其债务占GDP的比例在2010年高达140%。如图7所示，意大利的公债水平也已抵达不可持续的水平。这两个国家的欠债远远高于整个欧元区的平均值。两国现任政府被迫下台，后续的技术官僚看守政府试图采纳急遽紧缩方案，使公共支出与收入相符。在欧元区，希腊和意大利估计有最大的“影子经济”，即不在税务机构账上的经济活动。

目前的欧元危机暴露出北欧和南欧之间的大裂痕。今天在欧洲，并没有普遍的“福利国家危机”。德国、荷兰和斯堪的纳维亚国家，与美国和日本相比，拥有更大的公共部门。但这些国家成功渡过2008—2009年的华尔街危机，好过美国。特别是德国，在格哈德·施罗德（Gerhard Schröder）的《2010年议程》下，将21世纪第一个十年的公共财政梳理停当。它削减劳动力成本，控制债务总体水平。闯祸的国家——希腊、意大利、葡萄牙、爱尔兰和西班牙——则各有不同。爱尔兰和西班牙的财政在危机之前还比较负责，它们的问题始于住房泡沫破灭，导致银行倒闭，需要纳税人的庞大救助，从而使公共财政陷入混乱。过度支出导致不可持续的高额欠债，主要发生在希腊和意大利。

北欧和南欧之间的差异，导致不少观察者将之归咎于文化问题。一边是勤奋、新教和严于律己的北欧（德国、荷兰和斯堪的纳维亚），另一边是懒惰、天主教—东正教和挥霍无度的南部。我将在下面说明，文化在危机中确有发挥作用，但这些宗教差异不是问题的症结所在：新教的英国和冰岛也遭受重大的银行危机和政府赤字；而天主教的西班牙，在21世纪第一个十年后期房地产泡沫崩溃之前，基本上还有预算盈余。假如我们以宗教遗产来界定文化，真正分界线不是文化的，而在于依附主义的存在与否。

希腊和意大利的问题根源是，它们把公共就业当作政治庇护主义的源泉，导致臃肿低效的公共部门和膨胀的预算赤字。我们在第4章中看到，德国从专制时代继承了择优且能自主的现代官僚体系，它的现代国家发生在充分的民主参与之前，涌现出来的政党又以意识形态和纲领性议程为基础，依附主义从来不是政治权力的来源。相比之下，希腊和意大利在成为选举民主政体之前，并没有发展出现代官僚体系，在近代历史上一直使用公共就业来动员选民。结果是，它们长期无力控制公共部门的就业和工资开销，直到今天。希腊和意大利遵循的次序更接近19世纪的美国而不是北欧诸国。民主的来临早于现代国家，使国家屈从于政客的利益。

我们将在第9章至第11章中看到，尽管美国搞出了依附主义，但在进步时代结束时已将之连根拔起，为任人唯才的现代国家打下基础。家族制以利益集团参政的形式返回，不过独特的19世纪依附主义已不再普遍。相比之下，尽管希腊和意大利已是工业化富裕社会，旧式的依附主义仍在继续。在美国，经济发展造就的新兴中产阶级成为进步联盟的基础。相比之下，希腊和意大利的经验显示，经济增长本身不足以让依附主义消失，新兴的社会参与者被招揽进相沿成习的依附主义体系，再被诱导照章行事。这进一步证明，政治发展不会遵循简单的途径，发展的组成部分可沿着平行的轨迹前进，最终却抵达不同的终点。

低信任社会

我要在一开始就指出，我讲的意大利是19世纪60年代才获得政治统一的社会，合并了相对繁荣、治理良好的北部和贫乏穷困、发展落后的南部。许多依附主义和政治腐败的特点被外国人用于整个意大利，但在历史上主要属于叫做梅索兹阿诺（Mezzogiorno）的意大利南部（罗马以南，包括西西里），而不属于伦巴第（Lombardy）、皮埃蒙特（Piedmont）、威尼托（Veneto）和托斯卡纳（Tuscany）。在意大利史学中，这被称为意大利的“南方问题”——南北两地的历史差异一开初为何存在？统一以来的一个半世纪中为何没有缩小？事实上，意大利人有一定程度的政治顾忌，不愿提及南部的与众不同。但这些差异太过明显，叫人无法忽略。

对意大利南部和希腊的传统生活的社会学描述，相互之间有着极其惊人的相似，它们均缺乏社会信任，社会合作以家庭为主。有关意大利南部的传统文献提到，那里的家庭和国家之间没有公民结社——非正式的团体和协会。政治学家爱德华·班菲尔德（Edward Banfield）在巴西利卡塔（Basilicata）贫穷小镇的民族志叙述中，提出“无道德家庭主义”（amoral familism）的概念。在他笔下，其规矩是“使核心家庭短期的物质优势最大化，并认定其他所有人都在这样做”。只在直近亲属之间进行合作牺牲了人的宽广胸怀，使人们无法相信陌生人。“可给予他人的任何优势，必然以自己家庭为代价。所以，人们负担不起慈善的奢侈，即给别人超过他们应得的；甚至也负担不起正义的奢侈，即给别人他们应得的……对家庭之外的人，合情合理的态度是怀疑。”政治学家约瑟夫·拉巴隆巴拉（Joseph LaPalombara）指出，“亲友的交往仍占主导地位；家人、亲戚、邻居和村落，仍是赢得个人忠诚的最佳交往模式”。政治学家悉尼·塔罗（Sidney Tarrow）研究意大利南部的农民共产主义，他所揭示的文化围绕着“无处不在的暴力及死亡意识、女人在社会中的谦卑地位、腐败在经济和政治中几近神秘的作用”。他以班菲尔德的研究为出发点，作出进一步断言：“在意大利南部，有些人参与现代的中间组织，取得第一手认知，但出于某种原因，仍视之为非法或腐败，而予以拒绝。”他的见解在罗伯特·帕特南（Robert Putnam）的经典研究《使民主运转起来》（Making Democracy Work）中获得大量实证。帕特南设计公民参与的测量实验，如报纸的读者群或体育俱乐部的会员，结果发现意大利北部有强大的社团纽带，而意大利南部要么没有，要有也是非常薄弱的。

在19世纪的传统希腊乡村社会也有非常相似的现象。社会学家阿波斯托利斯·帕帕科斯塔斯（Apostolis Papakostas）指出，“把人组织起来的唯一可行办法，是通过家庭——这种社会组织在现代希腊的社会生活中一直发挥重要作用，尽管其结构因地而异”。犹如意大利南部，忠于家庭就会导致对陌生人的不信任。政治学家基斯·莱格（Keith Legg）这样写道：

家庭成员必须联合起来，以应付外人威胁……欺骗国家、陌生人和同事都是可接受的，经常还被当做聪明的证据。村民经常不愿与陌生人建立直接或新的关系，甚至与同事邻居都关系紧张……村庄中的房屋互相保持距离，大多数事件不会让村中其他人看到……当乡下希腊人住院时，亲戚会不断出现，检查医生本人及其治疗方法。

根据这个描述，与希腊相像的不但是意大利南部，而且是我在《信任》中描述的其他低信任社会，如中国华南、西班牙和拉丁美洲的许多乡村。在这种社会中，邻居不是潜在帮手而是危险对手；居民住宅都是向内的，以防他人窥探家庭的财富。在这种社会中，企业往往是小规模的，由几代家人拥有，不会变成由职业经理掌控的大型现代公司。企业通常保持两套账本，准确的一套用于家人，另一套专为税司准备。猖獗的逃税在社会上被认可，因为国家只是另一危险的陌生人。

希腊在19世纪末20世纪初的城市化很少触及这些社会模式。在西欧国家，如英国、比利时和德国，城市化是工业化的副产品，因为现代工业必须坐落在拥有港口和河流等交通枢纽的城市。在这种情况下，工厂劳工的纪律将礼俗社会转化成法理社会，以现代劳动分工打破传统社区。

相比之下，希腊更吻合于巴尔干其他地区、中东和非洲很多当代发展中社会。那里的城市化不是工业化驱动的，而是整个村庄搬到城市，将礼俗社会完好无损地保存下来。用帕帕科斯塔斯的话来说：“希腊的城市可被称作农民的城市，它的市民可被称作城市的村民；城市中的高水平社会凝聚，都以交织的网络和熟人的频繁交往为基础。”希腊乡村以家庭为中心的低信任社会，就此变成20世纪初的都市社会。

所发生的历史事件凑在一起，使原本就偏低的信任变得更低。第二次世界大战期间占领希腊的先是意大利，后是德国。其时，希腊社会因意识形态的分歧而分裂，终于在德国占领的终结前夕爆发痛苦的内战，一边是希腊共产党，另一边是先后由英国和美国支持的政府。卷入战争的双方犯下无数暴行，导致超过五万人的伤亡，留下的两极分化一直延续到今天。

意大利南部和希腊之间当然也有重大区别。前者历史上著名的黑手党在希腊找不到真正的对应物。尽管如此，这两个地区都以家庭主义、深度不信任和公民社团的缺乏而著称。社会不信任与依附主义和低效官僚的现象有关，初看上去还不明显，但确实如此。强而有效的政府创造社会信任，又因信任的存在而好办事。但在希腊和意大利南部，信任和强有力的政府都没有。

这种不信任的来源是什么？先预告一下我将在下一章中提出的论点，与其说是文化，倒不如说是非人格化的强大国家和法治在历史上的缺席。由于缺乏值得信赖的公共权威，家庭和个人只好自力更生，从事低层次的“人人相互为敌的战争”。

希腊的早期民主

19世纪的民主到来之前，希腊从未有机会巩固成强大、合法和自主的国家。事实上，作为奥斯曼帝国一部分，希腊没有自己的主权国家，却有抗拒奥斯曼当局——被称作游击队和盗贼（armatoloi kai kleftes）——征税的悠久传统。部分是由于法国大革命理想的启发，希腊在1821年宣布独立，发动反对土耳其统治的起义。不过，它未能单凭自己的力量取得成功，在法国、英国和俄国派遣海军和远征军将土耳其人赶走后才最终赢得独立。从某种意义上说，希腊的解放是现在所谓的“人道主义干预”的最初实例之一。国际社会强烈的道德关切，加上自身的战略利益，促成军事上的干预。希腊独立在欧洲自由圈子中成了轰动一时的大事，诗人拜伦勋爵充当了他那个时代的贝尔纳—亨利·莱维。

希腊正式独立于1830年，但在很长一段时间中仍由外国人操纵。在欧洲大国的安排下，登上希腊王位的是巴伐利亚王子奥托（Otto），来自维特尔斯巴赫（Wittelsbach）家族。巴伐利亚人带来了军队和老练的官员，希望建立中央集权和非人格化的现代政府。像外来者试图在当代落后社会建立现代国家一样，奥托的顾问也无法渗透或控制希腊社会。他由此面临越来越大的抵制，在1844年接受宪法，允诺在1864年之前开放普遍男性的选举权。希腊成为欧洲首批选举式民主国家之一，比英国早了整整一代。像美国一样，希腊民主建立于现代国家的出现之前。

英国、法国、德国和比利时在巩固民主之前开始工业化。这意味着，在选举权扩展之前，已有组织良好的工人阶级的开端。这允许纲领性的社会党或社会民主党纷纷涌现，它们以工会运动为基础发展起来。犹如许多当代发展中国家，这个次序在希腊是倒过来的。希腊人是一流商人，在奥斯曼帝国中控制了相当比重的贸易，是中东和欧洲之间的桥梁。在19世纪70年代的外资流入之前，希腊一直是以农业为主的社会。大规模的城市化发生于20世纪之交，但城市主要是行政、文化和商业中心，而不是工业就业的来源——有时也被称为“没有发展的现代化”。真正的工业部门要到20世纪20年代末30年代初才出现，其规模仍小于西欧。

受外国支配的软弱国家、创业资本家阶级的缺席、选举权和民主竞争的较早开放，这些因素综合在一起，为希腊无孔不入的依附主义奠定了基础。19世纪的希腊政治并不围绕广大社会阶级及其各自利益组织起来，而是基于地区和氏族。康斯坦丁· 楚卡拉斯（Constantine Tsoucalas）认为，希腊没有地主资产阶级（如英国）和工业无产阶级，也没有组织政治活动的中产阶级精英（如西欧）。人们撤回家中以求安全，政治只涉及基于亲戚关系的荫庇网络；其存在理由不是意识形态或纲领性政策，而是为了人身安全。

希腊没有强大的资本主义市场经济，这意味着国家成了事实上的就业来源。19世纪的希腊政府开始将政治支持者塞入公共部门。到了19世纪70年代，希腊政府的人均官员数量是同期英国政府的7倍，其中资深部长的薪俸可达希腊最富有地主收入的一半。在此借用一下本卷第3章的用词，希腊政府急剧扩大功能范围，接管一系列活动，包括本应留给私营部门的商业行为，但它的行政能力极其软弱。

19世纪中叶的希腊社会靠乡村的庇护人—依附者关系组织起来。转而，这个体系又天衣无缝地演变成民主的庇护式体系，其中的议员以提供工作和好处来控制选票。没有公共部门的改革，这一状态延续至特里库皮斯（Trikoupis, 1875—1895年在任）和韦尼泽洛斯（Venizelos, 1910—1933年在任）的政府。他们温和的措施，只在官员的教育水平和终身制上定下规则。外部事件有潜力为政党体系的深化改革铺平道路。1922年，希腊被土耳其击败。这场灾难导致将近一百五十万希腊难民从小亚细亚迁回希腊，占当时人口总数的五分之一。这些难民大多富有进取精神，为稍后工业经济的腾飞作出贡献，并且没卷入既有的庇护式网络。与此同时，苏联的崛起引发世界各地成立共产党，均以群众动员的思想形式为基础，包括1920年加入莫斯科第三国际的希腊共产党。这些发展似乎在许诺，将会出现非依附式的新政治体系。

广泛的参与和政治录用的新形式，确实出现于两次世界大战之间。但希腊社会的两极化非常强烈，无法取得基本稳定。它步履蹒跚，承受一系列的政变和冲突，在30年代中期遇上寡头政权对民主的镇压，接下来又是多年的外国侵占和内战。从1967年到1974年，民主因七年野蛮的上校专政而中断。等他们下了台，稳定的自由民主制才又重新出现。这些社会冲突给希腊社会留下很深分歧，愈益加深不信任的程度。

希腊政治制度演变的显著之处是，它的经济现代化不同于英国和美国，没有促成中产阶级组成联盟，以改革国家和消除遍地皆是的依附主义为目标。恰恰相反，1974年后稳定的民主选举政体使希腊从择优的官僚体系走上回头路，愈加精致的依附主义稳步扩展。牵涉其中的是两个主要政党，即中右的新民主党（ND）和泛希腊社会运动党（PASOK）。上校倒台后的希腊民主回归，被视作亨廷顿第三波民主的首个浪头，这本该庆祝。但人们对希腊民主政府的质量却从未给予足够的关注，其实希腊从未建立起真正的非人格化现代公共部门。这似乎与他人无关，直到2009年欧元危机爆发。

对国家的攫取

谈到第二次世界大战结束后的希腊依附主义，我们所要讨论的已不再是支配19世纪希腊政治的地方要人及其党羽。面对大量选民的希腊政党，已演变成更为复杂、组织良好和动员选民的组织，有点像19世纪后期的美国政治机器。

这个体系已支配了希腊政府，情形正如乔治·马夫罗戈尔达托（George Mavrogordatos）通过教育和银行的案例所展示的。直到20世纪80年代，招募大学生到中学教育体系工作的机制是自动的，只凭递交申请书的先后次序。它仅有非常局限的择优标准的限制，由于申请人超过就业机会，助长教师数量的无节制增长，但至少还不受政治的操纵。等到泛希腊社会运动党在1993年上台，所有这一切都变了。执政党控制临时教师的工作机会，以之来奖励自己的追随者。此外，督察长制度被取消，现任校长的实际职权被降级，对教师绩效的择优评价一概废除，为自动晋升体系铺平道路。这些反精英或亲社会主义的措施，在意识形态上是正确的。但它确保的不是大众参与（这在教育领域中是很可疑的目标），而是政党对全权任命的控制。

同样的事也发生于国有的希腊国家银行。直到20世纪80年代初，它是希腊政府内备受尊敬的精英部门，其中约90%的员工都是通过考试招聘进来的。泛希腊社会运动党上台之后，将银行的全部薪资增加50%（它有多达一万六千名员工），允许新员工不参加竞争性考试。庇护式任命因此从全体员工的10%升至40%，而晋升的决策尽入政党的囊中。马夫罗戈尔达托向银行人事经理询问员工总数，得到的回答是，只有在法院命令下才能透露这一数字。

在上述情况中，使教师和银行员工招聘变得政治化的是泛希腊社会运动党。但两个主要政党，都积极参与在公共部门安插自己的追随者。它们在1981、1989、1993、2004和2009年轮流上下台，每次选举结束后，清除对方的政治任命，代之以自己人。强大的希腊公共部门工会已通过谈判定下规则，保证许多公共部门雇员的终身任期。与其每次执政党有变就要改换大批员工（如美国的庇护政治），希腊国家代之以扩展规模，以容纳新人。不用说，这两种做法无助于改善官僚体系的质量。不断扩大的公共部门，大大加深了希腊的预算赤字和债务危机。欧元危机爆发之后，经济合作与发展组织研究希腊的公共部门，发现希腊在2009年有70多万公职人员，是1970年的5倍。自金融危机开始以来，被解雇的公共部门员工人数等同于私营部门的失业人数，但公共部门的工资加奖金达到私营部门的一倍半。

低质量政府

希腊的国家非常庞大，除了个别例外情形，质量却很差。自欧元危机发生以来，它的问题已在欧洲成为传奇：记录系统的缺陷引起土地证的频频失踪、法院案件积压如山、在医院和其他政府设施要等候很长时间。

希腊依附主义的起源并不难找，这是选举式民主政体太早来临的结果，让现代国家没有巩固的机会。在这方面，希腊的经验与美国没什么不同，也类似于拉丁美洲和南亚许多发展中国家。值得一提的是，随着国家现代化和经济发展，希腊没有改革运动的兴起。希腊的中产阶级从来没有组成联盟鼓吹对官僚体系的改革。相反，像城市居民和小亚细亚移民那样的新参与者，被拉进既存的依附主义，不得不入乡随俗照章办事。

为何有些国家能改革依附主义，而希腊却不能？我会在第13章重回本题，对发达国家的国家建设经验作出综合性的总结。但希腊案例已有几个因素，隐含部分答案的所在。

第一，它没有本土国家的强大传统。希腊是古代的“民主发源地”，在现代纪元开始时却是奥斯曼帝国的一个省，国内精英被招募去为非法的外国政权工作。希腊人为自由作出英勇奋斗，但单靠自己还是没有取得成功。外国影响在独立之后依然强劲，这在希腊首批政党与不同大国的关联中可见一斑，也见证于希腊在过去几个世纪的边界变迁。这种模式在第二次世界大战和冷战中继续存在，希腊成了国际斗争大棋盘中一个小棋子。我们将在下面看到，在包括意大利的世界其他地区，共产党和激进左翼倾向于拒绝庇护政治，改之为基于意识形态的群众动员。冷战的局面令美国宁可支持依附主义的腐败保守党，也不愿接受清廉的左翼政党。

直到今天依然如此，希腊一面穷于应付金融危机，但其政治的中心问题仍是对外国影响的怨恨。例如，布鲁塞尔（编按：指欧盟）、德国、国际货币基金组织（IMF）和其他外人，被看作软弱希腊政府背后的操纵者。相比之下，美国政治文化中也有相当多对政府的不信任，但民主制度的基本合法性深入人心。

对政府的不信任，与希腊无法收到税款有关。美国人大声说自己不喜欢缴税，一旦国会颁布新税，政府在执法上还是很积极的。跨国调查显示，美国按规矩交税的水平还是相当高的，肯定高过地中海大多数欧洲国家。希腊的逃税现象非常普遍：餐厅要求现金支付，医生申报贫困线工资收入，未曾申报的私人游泳池装点着雅典的景观。据说，希腊的影子经济——未向税务机构申报的隐蔽收入——高达GDP的29.6%。

第二，资本主义在希腊姗姗来迟。美国早早进入工业化，私营部门和创业是大多数美国人的主要职业。希腊很早就有城市化和现代社会的其他迹象，但未能建立工业就业的雄厚基础。由于缺乏创业机会，希腊人争取在公共部门找到工作，设法拉票的政客也乐意效劳。此外，希腊城市化的模式是整个村庄离开乡村，使乡村的庇护式网络完好无损。这种网络，如果遇上以工业为基础的发展，本来是会趋于瓦解的。

最后，它涉及信任，或被称作社会资本。我在本章开头指出，希腊与意大利南部共享同一声誉，即它们都是信任非常低的社会。有些社会科学家认为，信任只是社会上其他力量的副产品，如有效能干的政府，或让人人都富起来的强大经济。也有人认为，缺乏信任是一种文化条件，它独立于（或用经济学家的说法“外生于”）政治制度和经济制度，是系统性功能障碍的原因，而不是后果。

在我看来，希腊不信任的根源在于政治，特别是缺乏强大公正的国家。它多年来一直自我延续，久而久之形成文化习惯。无论是在希腊传统的乡村社会，还是在20世纪激烈的政治斗争中，不信任普遍存在。尽管希腊是世界上种族最同质的社会，却因家庭、亲属关系、地区、阶级和意识形态而发生分裂。希腊人从不把国家当作抽象公共利益的保护者，如德国和法国采取的方式，反把它当作可攫取来为狭隘党派利益服务的资产，从而使社会和政治的分歧愈益加剧。所以，现代希腊政党都不把国家改革列入自己的议程。欧盟和国际货币基金组织要求希腊实施结构性改革，以换取希腊债务的重组。但希腊政府在同意结束政党对庇护政治的控制之前，却宁愿考虑任何形式的紧缩。

在某种方面，意大利的情况与希腊非常相似。深度不信任和政治冷漠发挥着重要作用，削弱了意大利的公共行政。但意大利的情况比较复杂，因为意大利更富庶更多样化。它至少已展开对依附主义和由此而起的政治腐败的斗争，但它的现代化仍不足以带来完全现代的国家，与希腊相比也好不到哪去。