第5章 看中国(4)
中国公共管理的新变化
公共管理是中国在改革开放后扩展最为迅速的学科之一。改革开放前，只有极少数工科大学设有管理学科，而现在共有584所大学设有管理学系和管理学院，其中83所大学具有公共管理专业硕士学位（MPA）授予权，设有公共管理专业本科生培养计划的大学则更多。许多大学的公共管理学科建立了完整的本科生、研究生和博士生三级教学和专业人才培养体系；包括新公共管理理论在内的西方前沿学术大量地走进了中国的管理学讲堂；大量西方管理学的名著和教材有了相应的中文版；每年都会有不少西方的公共管理学者被邀请到中国的大学进行访问和讲学；中国学者自己也发表了众多的公共管理学专著，内容涉及公共政策、公共行政、公共财政、公共卫生、公共安全、公共事业、人事管理、危机管理、环境管理等。
公共管理学科这些变化，从一个方面深刻地反映了中国社会在改革开放后所发生的巨大变化。改革开放后，中国的经济逐渐从计划体制转变为市场体制；在政治上，随着中国共产党开始从革命党转变为执政党，政治过程的重心也慢慢地从统治走向治理；全球化时代的来临又加速了中国社会走向市场经济和民主政治的步伐。这些社会政治的重大变迁，直接引发了公共管理领域的重大变革。
改革开放使中国社会从一个革命的时代走进一个管理的时代。公共管理在社会生活中的作用越来越突出，在中国，公共部门相对于其他社会部门而言，有着压倒性的优势。中国的公共管理部门由政府机关、党的机关、国有事业单位和官办的社会团体等四大类组成，共有1053万人，是世界上数量和规模最庞大的公共管理部门。虽然历届政府都强调有缩小和精简公共部门的人数，但事实上它一直处于膨胀之中。这个庞大的部门掌握着社会最重要的政治和经济权力，吸引了众多的社会精英。由于公共部门在社会政治生活中的特殊重要性，对公共管理的研究也在近些年迅速崛起，不仅从原先的政治学、经济学和社会学中独立出来，形成一门独立的学科，而且其地位变得相当重要，成为社会科学中的一门显学。
从过去10多年的中国公共管理发展历程中，我们可以见证许多令人鼓舞的改革举措，从中也可以发现一些值得充分肯定的趋势。首先，公共管理正在变得日益专业化，公共管理人员在中国事实上已经成为一个相当独立的职业阶层。政府对公共部门的管理人员提出了明确的专业要求，从人员的录用，绩效的考核，职务的晋升，都建立了相应的专业标准。例如，进入公共管理领域的职员，必须首先经过国家组织的公务员资格考试。其次，公共管理走进了法治的轨道，建设法治政府成为中国政府的重要目标。近年来，中国通过了一系列重要的法律，对公共部门实行依法管理。例如，《行政许可法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》以及《公务员法》等，公共管理的法律体系已经初步形成。其三，扩大公共服务范围，提高公共服务的质量。近年来，中国政府提出了建立服务政府的要求，并且采取了一系列个体措施，改善公共服务的质量。例如，简化行政审批手续，放松行政管制，推行一站式服务等。其四，增强公共服务部门的责任。在各级政府中广泛推行的“首问责任制”、“服务承诺制”、“责任追究制”等，都是迈向责任政府的具体表现。其五，提高公共管理的效率。一些地方政府甚至把提高行政效率的改革称之为“效能革命”。其六，增强公共管理的透明度。中国政府把政务公共当作行政改革的重要任务，中央政府专门成立了“全国政务公开领导小组”，督促公共管理的透明化。近年来出台的“政策公示制度”、“信息公开条例”、“政府新闻发言人制度”等，都是提高公共管理活动透明程度的重要步骤。所有这些公共管理领域的改革和进步，都反映出了中国公共管理变化的三个趋势，即公共管理活动的民主化、法治化和科学化。
然而，中国的公共管理也存在着许多严重的问题。公共部门的腐败现象相当普遍；公共服务的质量较差；公共管理的成本居高不下；公共管理的效率普遍低下；公共管理职能划分不当，职责不清的现象相当严重；政出多门、重复管理和无人管理的情况同时并存；政府的公共管理与党的政治管理之间界限模糊不清，等等。与此相适应，从总体上说，我们对公共管理的研究还比较落后，学术化程度不高。在研究方法上，要么比较陈旧，要么简单运用西方方法分析中国现实，研究难以深入；在理论建构上，对西方公共管理理论介绍较多，但对中国公共管理实践的理论概括较少；在应用研究方面，许多对策建议过于理想化，缺乏针对性和可行性。无论是公共管理改革的经验和规律，还是存在着的问题和教训，都需要公共管理学者严肃而深入的研究。
（本文为作者为英文版《公共管理学报》所做的序言，有删改。）
理解当代中国的关键
改革开放不仅深刻地改变了中国的历史进程，也极大地改变着世界历史的进程。在今天，中国的兴起已经成为影响全球治理和世界格局的最重要因素之一，这一点几乎已经无可争议。中国共产党是中国唯一的执政党，牢牢掌握着中国的核心政治权力和经济权力，是中国改革开放事业和现代化事业无可争辩的领导核心。做好中国的事情，关键在中国共产党；同样，中国未来的前景如何，关键也在中国共产党。这一点不仅是中国领导人的共识，也是中国学者的共识，并且正在日益成为国际社会的共识。因而，我曾经多次对国际友人说过：欲了解当代世界，就要了解当代中国；欲了解当代中国，就要了解当今的中国共产党。
2014年3月，有这么一次国际学术研讨会，会议的名称是“治理、适应与一党执政体制的稳定：比较的视野”。会议由中共中央编译局“全球治理与发展研究中心”与德国“中国治理研究协作网络”联合主办，由南昌大学承办。来自中国、德国、美国、英国、澳大利亚等国的数十名专家学者参加了会议。会议特地选择在南昌召开，是德国朋友的建议。他们认为，作为本次会议的主要研讨对象是中国共产党，她曾经在南昌建立了自己的第一支军队，并且早期一直在井冈山活动。一些德国友人要在会议期间上井冈山亲身体验一下中共初创时期的这个红色根据地，或许是他们希望能从中找到一些理解中国共产党的灵感吧。
这次研讨会的最大特点，就是会议的主题集中，但视野广阔。大家从多学科、多角度研讨中国共产党的治理能力，以及对当代中国政治发展的深远意义。参加这次研讨会的国际学者，不仅有像托马斯·海贝勒（Thomas Heberer）教授这样的著名中国问题专家，而且也有像亚当·普热斯基教授这样的比较政治学家和像约翰·基恩（John Keane）教授这样的政治哲学家；代表们提交的文章和所做的发言，不仅有宏观的政治分析，也有具体的案例研究。会议内容不仅涉及到了党与国家的关系、国家与社会的关系、中央与地方的关系，还涉及中国共产党的结构、功能、合法性、适应性、治理能力、执政方式和领导体制，以及当代中国的政治稳定、政府创新、社会治理、基层治理、公共服务和城市化进程。
一方面，中国的进步与发展同样要遵守人类社会发展的一般规律，中国引入确立社会主义的市场经济体制，努力发展社会主义民主法治，积极推进国家治理现代化，这些都体现了中国走在人类文明进步的大道上。另一方面，中国的进步与发展又深深地带有自身的特色，以至常常难以用西方已有的流行理论得以充分的解释。正如德方学者托马斯·海贝勒教授所说的那样：“政治学显然还没有发展起合适的工具和范畴，可以对像中国这样的威权政治体制的经济社会发展和稳定进行更细致的分类”。例如，亚当·普热斯基就认为，流行的“一党制国家”概念，就难以说明“为什么苏联失败了，而中国却兴盛了”。会上的有些观点，从流行的西方中国研究观点看，甚至有点“离经叛道”。例如，一方面，像西方主流观点一样，多数海外作者依然对中国的“发展主义”、极端民族主义和中共执政合法性保持着警惕；另一方面，有些学者则向中国和世界发出了另一种性质的警告：“推翻中共统治的结果或许很可能是政治动乱、精英内部的权力争斗、漫长的经济危机，甚至是法西斯专政或军事独裁。这不仅给亚洲，也会给全球体系和世界经济，带来严重的后果”。
我认为，敢于对中国研究中的流行理论和范式提出挑战，并且提出新的概念框架和分析视角，是该研讨会的最大特色。
（本文为《中共的治理与适应：比较的视野》一书的序言，有删改。）
生态环境为何持续化
改革开放后重启的中国现代化事业，翻开了中国历史的新篇章，极大地改变了中国乃至世界历史的进程。改革开放36年来，中国人民的生活从整体上进入梦寐以求的“小康”阶段，国家也迅速崛起成为世界主要的经济和政治大国。然而，国人在享受现代化带来的甜蜜果实的同时，也品尝着环境恶化带来的苦涩后果。我们的现代化成就，特别是高速的经济增长，举世瞩目，但我们为现代化付出的沉重代价也日益难以为继。严重的大气污染、土壤污染、水污染、沙漠化、资源枯竭、生态失衡，已经直接影响人们的健康生活。环境恶化已经成为影响中国未来发展最严重的挑战之一，由环境问题引发的群体性冲突事件也已经成为影响社会稳定的主要因素之一。
从世界范围看，现代化进程中出现某种程度的环境恶化，带有一定的必然性，西方发达国家几乎都为此付出过沉重的代价。按理来说，发展中国家应当认真吸取发达国家的经验教训，避免它们环境恶化的前车之鉴。近代中国的许多先贤们，之所以摒弃资本主义发展模式，选择了社会主义制度，西方国家在现代化过程中对生态环境的破坏，应当是很重要的原因之一。令人痛心疾首的是，我们这些后继者们忘记了先贤们当年对早期资本主义的批判，重蹈了西方发达国家在环境保护方面的覆辙。其实，环境问题虽然跟宏观政治经济体制不无关系，但直接相关的却是国家的决策体制和治理体制。换言之，如果决策体制和治理体制不当，社会主义条件下照样会有穷山恶水；反之，如果决策体制和治理体制适当，资本主义条件下也会有青山绿水。
近年来，众多的环境治理研究者都试图回答这一问题：中央政府极其重视环境保护，制定和颁布了一系列环境保护法规，持续增大对环境保护的投入，中共中央还把生态文明与物质文明、政治文明、精神文明一道正式列为国家需要长期推进的四大文明之一，把环境保护与计划生育一道列为基本国策，对各级领导干部实行了最为严厉的“一票否决制”。在这样的背景下，为何生态环境依然在长时期中持续恶化？
在我看来，著作《中国地方环境政治》为回答这一问题提供了一种新的视角：地方政府的政策执行偏差。“政策执行偏差”有五个方面，即决策模式、权力结构、激励机制、公众参与和全球化进程。从相当程度上说，该书的分析以及由此得出的结论是令人信服的，这可能得益于以下两个原因。一是引入了政策执行研究的方法，力图避免“集权—分权”方法的偏差，从而使环境问题的研究更加具体化和过程化；二是该书的田野调查基础。尽管本书更多的是宏观的政策分析，但就我所知，作者冉冉博士早些年曾经做过许多生态治理方面的实地调研，这使她对中国的生态环境具有一种一般学者难得拥有的“现实感”。
（本文为《中国地方环境整治：政策与执行之间的距离》一书的序言，有删改。）