第8章 贯彻新发展理念推进结构性改革努力实现“十三五”良好开局—2016年《政府工作报告》解读（代序）(3)

（二）大力推进结构性改革。目前，在世界经济深度调整和国内“三期叠加”的大背景下，影响经济增长的既有总量问题也有结构性问题，既有需求问题也有供给问题。但主要矛盾是结构性问题，矛盾的主要方面在供给侧，主要表现在有效供给总量、供给结构不能适应需求总量、需求结构变化，其根源在于不合理的体制机制导致的资源配置扭曲和僵化。要促进经济持续稳定增长，必须大力推进结构性改革，在适度扩大总需求的同时，突出抓好供给侧结构性改革，用改革创新的办法推进结构调整，促进资源优化配置，提高全要素生产率。需要指出的是，我们讲的供给侧结构性改革，与西方经济学的供给学派不是一回事，不能看成是其翻版。西方供给学派兴起于20世纪70年代，当时凯恩斯主义的需求管理失效，西方国家经济陷入滞胀局面，供给学派强调供给会自动创造需求，重点是减税，过分突出税率的作用，并且思路方法比较绝对，只注重供给而忽视需求，只注重市场功能而忽视政府作用。我们讲的供给侧结构性改革，既强调供给又关注需求，既突出发展社会生产力又注重完善生产关系，既发挥市场在资源配置中决定性作用又更好发挥政府作用，不断解放和发展社会生产力。当前，供给侧结构性改革的重点是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，这是一个整体，必须准确理解和全面把握。一是从制度建设和体制层面来讲，推进供给侧结构性改革，要放松管制，促进竞争，支持创新，扩大开放，为市场主体创造平等竞争的环境。二是从产业层面来讲，既要做减法，也要做加法。一方面要减少无效和低端供给。通过市场竞争和倒逼机制，辅之以法律、技术、环保、质量、安全等手段，淘汰落后产能、化解过剩产能。另一方面要扩大有效和中高端供给。大力发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和公共服务供给。只有减法加法一起做，才能够使经济在稳定增长中实现转型升级。如果只单纯做减法，就会产生收缩效应，不仅增长稳不住，失业也会增加，从而影响社会稳定。三是从供求关系层面来讲，推进供给侧结构性改革不仅要从供给侧发力，也要有需求侧的互动。二者之间是互相依存、互为条件的。新的供给本身可以创造一部分新的需求，但很多新的供给要靠需求的扩大来实现；新的需求可以催生一部分新的供给，但更多的需求要靠新的供给来满足。因此，在着力增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性的同时，要积极扩大需求，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升。供给和需求是一枚硬币的两面，不能把二者对立起来，看成是非此即彼的关系。四是从宏观政策层面来讲，要在注重供给侧管理的同时，搞好需求侧管理。需求侧管理，重在解决总量性问题，注重短期调控，主要是通过税收调节、财政支出、货币信贷等来刺激需求，推动经济增长。

供给侧管理，重在解决结构性问题，着眼促进长期稳定健康发展，推进产业重组和结构升级，激发内生动力。

但结构调整非一日之功，需要有一个过程。在当前经济下行压力较大的情况下，必须在加强供给侧管理的同时，运用需求侧管理手段，引导社会扩大消费，增加有效投资，开拓国际市场。这样才能稳住增长，保住就业和民生。如果增长稳不住，就难以进行结构调整。

没有当前，也就没有未来。

（三）加快新旧发展动能接续转换。经济发展有其内在的规律。传统动能到了一定时候，其潜力发挥到极致，经济发展就会遇到“天花板”，这个时候需要新动能及时跟上，才能突破障碍、实现持续发展。

这是事物变化演进的一般规律，一个企业的发展是如此，一个国家经济的发展也是如此。对这种现象，有理论称之为“S型曲线”。就我国经济而言，发展到现在这个阶段，仅靠传统动能支撑，难以长期保持经济中高速增长、推动产业迈向中高端水平，还得要加快培育新动能，以新动能的壮大对冲传统动能的减弱。

从近几年的情况看，在经济增速放缓的情况下，新动能的培育对活跃经济、增加就业发挥了重要作用，也为传统产业调整升级创造了条件。当前和今后一个时期，我们要把加快发展新经济、做大做强新动能，作为一项重大而紧迫的战略性任务。要充分发挥创新作为引领发展的第一动力作用，推动新技术、新产业、新业态加快成长，以体制机制创新促进分享经济发展，建设共享平台，壮大高技术产业、现代服务业等新兴产业集群，打造动力强劲的新引擎。但要看到，新动能代替传统动能发挥主导作用毕竟需要一个过程，必须防止传统动能过早过快衰减。要运用信息网络等现代技术，推动生产、管理和营销模式变革，重塑产业链、供应链、价值链，改造提升传统动能，使之焕发新的生机与活力。从根本上说，发展的不竭力量蕴藏在人民群众之中。我国人力人才资源丰富，有9亿多劳动力，其中受过高等教育的超过1亿，技师及以上专业技能人才约5000万，还有各类高等教育在校生3500多万，每年毕业700多万。这是世界上独一无二的宝贵财富，是我们发展的最大本钱。通过激发蕴藏在人民群众之中的无穷智慧和创造力，推动发展转向更多依靠人力人才资源和创新，既是一个伴随阵痛的调整过程，也是一个充满希望的升级过程。只要闯过这个关口，中国经济就一定能够浴火重生、再创辉煌。

凝心聚力打硬仗真抓实干谱新篇

今年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。《报告》提出了政府工作的总体要求。主要包括“三个坚持”，即坚持改革开放，坚持以新发展理念引领发展，坚持稳中求进工作总基调；落实“五大政策”，即宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底；抓好“五项重点”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板；把握好稳增长与调结构的平衡，保持经济运行在合理区间，加强民生保障，切实防控风险，努力实现“十三五”时期经济社会发展良好开局。

根据需要与可能，《报告》提出了今年经济社会发展的主要预期目标：国内生产总值增长6.5%—7%，居民消费价格涨幅3%左右，城镇新增就业1000万人以上，城镇登记失业率4.5%以内，进出口回稳向好，国际收支基本平衡，居民收入增长和经济增长基本同步。单位国内生产总值能耗下降3.4%以上，主要污染物排放继续减少。《报告》着重对增长速度作了说明。

经济增长预期目标6.5%—7%，考虑了与全面建成小康社会目标相衔接，考虑了推进结构性改革的需要，也有利于稳定和引导市场预期。《报告》特别强调，稳增长主要是为了保就业、惠民生，有6.5%—7%的增速就能够实现比较充分的就业。这反映了政府一以贯之的以人为本、民生优先施政理念。只要就业比较充分、收入持续增长、环境有所改善，经济增长速度高一点、低一点都是可以接受的。但不能滑出合理区间，危及就业和民生，这是我们必须坚决守住的底线。

综合分析各方面情况，《报告》指出，今年我国发展面临的困难更多更大、挑战更为严峻，我们要做打硬仗的充分准备。同时也分析了发展的有利因素。

这说明，我们的政府是坦诚的、负责任的，是完全相信和依靠人民群众的。充分阐述有利条件，固然可以鼓舞士气、提振信心，但如实向人民群众交底，实事求是地讲清楚面临的困难和挑战，更有利于增强人们的忧患意识、凝聚起共克时艰的强大力量。群之所为事无不成，众之所举业无不胜。回顾历史，我们国家不管遇到多大的困难和挑战，只要依靠全国上下同心协力、顽强奋斗，都走了过来。就拿最近十几年发生的亚洲金融危机、国际金融危机来说，我们有效应对外部冲击，不仅率先企稳向好，而且为整个亚洲和世界经济复苏提供了有力支撑，还实现了“弯道超车”，在世界的位次不断前移。何况今天我们有多年形成的雄厚物质基础，经济韧性强、潜力足、回旋余地大，特别是我们有中国共产党的坚强领导和中国特色社会主义制度，有什么样的困难不能克服、有什么样的风险挑战不能战胜呢。所以《报告》指出，中国的发展从来都是在应对挑战中前进的，没有过不去的坎。只要我们万众一心，共克时艰，就一定能够实现全年经济社会发展目标。

政府工作涉及方方面面，《报告》强调今年要重点做好八个方面工作。

（一）稳定和完善宏观经济政策，保持经济运行在合理区间。近年来，我们不断创新宏观调控思路和方式，已经形成了在区间调控基础上注重定向调控和相机调控的政策体系。今年要统筹运用财政、货币政策和产业、投资、价格等政策工具，精准进行调控。

在宏观调控导向上，要从供给和需求双侧发力，更加注重供给侧管理，为促进供给侧结构性改革和稳定经济增长创造环境；在调控着力点上，要更加突出推动经济转型、产业升级和发展新经济、培育新动能，突出应对工业企业困难和投资增速下降过多的挑战，突出补齐民生和社会发展的短板；在调控策略上，要密切跟踪国际国内经济形势的发展变化，相机抉择，预调微调，把握好力度和节奏，增强调控的前瞻性和灵活性；在调控工具使用上，要更多使用市场化手段。

继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，但积极的财政政策要加大力度，稳健的货币政策要灵活适度。今年适当提高财政赤字率，拟安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，赤字率提高到3%。增加的财政赤字主要用于减税降费，进一步减轻企业负担。从5月1日起，全面实施营改增，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，取消、停征和归并一批政府性基金，扩大行政事业性收费的免征范围。与营改增试点之前相比，实施这些政策，今年将减轻企业和个人负担5000多亿元。广义货币M2预期增长13%左右，新增社会融资规模余额指标，预期增加18万亿元、增长13%左右，保持流动性合理充裕，降低实体经济融资成本。从目前来看，实行这样的财政政策和货币政策是适当的。但一旦经济增长有滑出合理区间的危险，我们会采取更有力的举措予以应对，宏观调控还有很多的创新手段和充足的政策工具可以运用。近几年面临经济下行压力，我们没有搞大水漫灌式的强刺激政策，而是靠推进结构性改革激发内生动力，不仅稳住了增长，也为今后应对更大的困难和挑战预留了政策储备。从财政政策看，我们今年的赤字率虽然提高到3%，但仍低于多数主要经济体，阶段性扩大赤字仍有余地；政府的债务率不到40%，特别是中央政府的债务率只有17%左右，远低于其他主要经济体，与欧盟的60%的警戒线也有很大的距离，还有继续提高债务率的较大空间。至于有人担心地方政府会出现债务危机，也大可不必。因为我国地方政府的债务结构与其他出现债务危机的国家不同，70%左右都是有回报的投资，而不是拿去发各种各样的福利、搞过度消费。大多数新建项目也是有固定收益的，但需要一个建设周期和过程。我们去年安排发行地方政府债券置换存量债务，无非是给搭了一个桥，效果很好，减轻了地方政府偿债压力。今年我们安排地方专项债券4000亿元，继续发行地方政府置换债券，这既有助于地方化解债务风险，也有利于增强投资能力。从货币政策看，我们的货币供应量是适中的，一年期贷款基准利率4.35%，大型金融机构存款准备金率17%，稳健的货币政策仍有再宽松一些的空间。而其他很多国家搞量化宽松，放出了超量货币，有的实行负利率政策，不仅效果不彰，而且可用的工具不多了。

人无远虑，必有近忧。中国式的宏观调控创新，既立足当前、有针对性地出招、顶住经济下行压力，又着眼长远、留有后手、谋势蓄势，这在世界上树立了典范。

《报告》对深化财税金融改革作出了部署。着眼调动地方积极性、扩大地方自主权和提高地方稳增长、调结构、惠民生能力，推进中央与地方事权和支出责任划分改革，合理确定增值税中央和地方分享比例，进一步压缩中央专项转移支付规模、增加一般性转移规模，建立规范的地方政府举债融资机制，在税政管理权限方面给地方适当放权。围绕服务实体经济和防范金融风险两大任务，加快改革完善现代金融监管体制，继续完善人民币汇率市场化形成机制，启动投贷联动试点，推进股票、债券市场改革和法治化建设，规范发展互联网金融，整顿规范金融秩序，坚决守住不发生系统性区域性风险的底线。这里需要指出的是，虽然金融领域积累了一些风险，但整体上是稳健的。