总量政策适度加力 结构政策重点用力协调推动经济稳定增长和结构优化
——一季度经济形势分析和政策建议
一季度刚刚过去，综合各方面情况看，当前经济运行总体延续近两年稳中趋缓的基本态势，但经济下行压力比预想的要大，经济增速滑出合理区间风险增加。造成这种状况的主要原因是，经济周期性下行仍在探底之中，结构调整任务还很艰巨，新旧增长动力青黄不接，打破经济弱势循环的动力不足。建议进一步创新区间调控和定向调控，以总量政策适度加力为结构政策重点用力拓展空间，在稳增长与调结构之间形成科学平衡和相互促进，确保经济在中高速增长中迈向中高端水平。
一、当前形势：稳中趋缓，缓中风险加大，缓中有新亮点
今年以来经济下行压力明显超过预期，经济增速下滑幅度触碰很多人的心理底线，但没有改变经济运行总体稳定的基本态势。一方面，经济探底仍在持续，而且较长时间低位单向运行，滑出合理区间的风险显著加大；另一方面主要经济指标仍处在合理区间，结构调整呈现一些新亮点，新的增长动力正在形成。
（一）经济运行稳中趋缓，稳还是主要特征。预计一季度GDP增长7%偏弱一点，全年低开平走的概率较大。虽然与去年4季度7.3%相比，降幅略高于0.3个百分点，触碰了7%左右的关键点，但经济运行的稳定性还比较强。回顾国际金融危机以来的几年，我国GDP季度增速从2007年4季度的13.6%，下降到2009年1季度的6.6%,5个季度跌去7个百分点；回调到2010年1季度的12.1%之后又呈下跌之势，到2012年3季度下降为7.4%,10个季度跌去4.7个百分点；之后小幅波动，去年4季度增速为7.3%，比2012年3季度只低0.1个百分点。在经济下行趋势中，增速从8%左右下降到7%左右，经历了3年时间，“换挡”是相当平稳的，这十分不容易。一季度其他主要指标也表明经济总体是平稳的。一是就业基本稳定，人力资源社会保障部数据显示，一季度市场求人倍率为1.12，同比略升0.01个百分点，市场招聘岗位数高于求职人数；节后农民工返岗情况基本正常。二是消费需求总体稳定，前2个月社会消费品零售总额同比实际增长11%，增速同比提高0.2个百分点，比去年全年加快0.1个百分点。三是3月份国家统计局发布的制造业采购经理指数（PMI）为50.1%，重回荣枯线以上。
（二）经济偏冷低位循环，滑出合理区间的风险已经很大。现在经济增速已处在合理区间的下限，稍有下滑就会滑出合理区间。投资、工业、财政、生产资料价格等指标都反映，经济在偏冷情况下低位循环，惯性下滑的风险加大。一是投资增速明显放缓。前2个月固定资产投资增长13.9%，为2000年以来同期最低，同比回落4个百分点。其中房地产开发、制造业投资分别增长10.4%、10.6%，回落8.9、4.4个百分点。关键是新开工项目计划总投资同比下降1.8%，为2011年4月份以来首次下降，去年同期和全年增速分别为14.7%和13.6%。东、中、西部地区投资全面放缓，分别增长13%、16.5%和13.7%，同比回落3.5、4.1和6.3个百分点。二是工业生产增速明显下滑。1—2月工业增加值同比仅增长6.8%，增幅为国际金融危机以来最低，比去年同期下降1.8个百分点；规模以上工业企业利润总额同比下降4.2%，增速比去年同期大幅回落13.6个百分点。三是财政困难明显加大。一季度，全国一般公共预算收入仅增长2.4%，同比回落6.9个百分点。其中中央财政收入下降0.6%，增幅同比回落7个百分点，为近2年首次单季下降；地方财政收入增长4.7%，为近6年首次单季低于5%。同时，政府性基金预算中，地方土地出让收入同比下降36.1%，减收3897亿元。四是房地产市场依然疲弱。1—2月商品房新开工面积、土地购置面积、商品房销售面积分别下降17.7%、31.7%、16.3%。五是通缩风险明显上升。工业品出厂价格连续37个月同比负增长，降幅呈逐月扩大之势。
（三）经济运行中有亮点，最突出的是新增长动力正在形成。这2年中央实施定向调控、简政放权、结构性改革等措施，催生了新市场主体、新产业、新业态、新增长极和增长带等多方面的发展新动力。一是新市场主体不断涌现。大众创业、万众创新氛围浓厚，各类企业在经济下行中“抗压”和“突围”能力明显提高。1—3月全国新登记注册市场主体272万户，同比增长14.26%，其中新登记企业84.8万户，增长38.4%。二是产业结构优化升级步伐加快。1—2月高技术产业增加值同比增长11.2%，装备制造业增长8.2%，分别快于规上工业4.4和1.4个百分点。服务业增长7.4%，比同期工业生产增速快0.6个百分点。高附加值高技术含量的新产品快速增长，1—2月动车组产量同比增长78.1%，光电子器件增长34.2%，新能源汽车产量增长2.8倍。三是新业态快速成长。1—2月全国网上商品和服务零售总额4751亿元，同比增长44.6%，快递业务量22.6亿件，增长43.4%,4G网络普及带动限上单位通讯器材销售增长38.5%。四是区域发展新空间正在拓展。“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设三大战略加快实施，新的增长极和增长带初露端倪。
二、原因分析：周期性因素与结构性矛盾交织，打破经济弱势循环的动力不足
当前经济下行压力加大，是各种因素综合作用的结果。国际金融危机爆发以来，我国经济增速从2007年的14.2%下降到去年的7.35%，已经下降了一半左右。这里面有经济增速“换挡”的必然性，也有世界经济和我国经济下行周期性因素的影响，原因很复杂。经济增速下降到7%左右后，还止不住下行，必须坚持问题导向，全面系统分析原因。
（一）世界经济缓慢复苏和深刻调整，不稳定不确定性对我国经济的影响还难以见底。国际金融危机极大地改变了全球经济格局，世界经济增长低水平波动，一些国家陷入“去杠杆”和“修复资产负债表”多重困境，复苏进程充满艰难曲折。国际机构对世界经济增长的预测一调再调，主要经济体宏观政策背道而驰，谁也说不清楚下一步会出现什么情况。在全球分工格局加快调整的情况下，美国再工业化、东南亚等国成本优势对我出口替代性增强，我国实体经济发展空间受到“两面”挤压。国际大宗商品价格大幅下降向国内传导，使我国财政和经济之间、金融和实体经济之间、产业链条之间的循环面临不少新的困难。今年一季度，尽管顺差达到7557.5亿元，扩大6.1倍，净出口对经济增长的拉动会增强，但进口下降17.3%，出口仅增长4.9%，反映我国经济活跃程度明显下降。从长远看，如果进出口持续不振，我国的世界制造中心地位就会萎缩，更谈不上向创造中心迈进。
（二）经济处在周期性下行之中，有效需求不足是经济增速下滑的主要原因。我国要素成本上升，特别是劳动力供求关系出现阶段性变化，资源环境约束增强，受这些供给面因素的影响，经济增长从高速转为中高速是必然的。但经济增速下降到7%左右后，下行压力还在加大，需求面的原因必须引起高度重视。2005—2012年，消费对经济增长的拉动都在4.2个百分点以上，其中2006、2007、2011年在5个百分点以上，但2013、2014年下降到3.9和3.8个百分点。2005—2011年，资本形成总额对经济增长的拉动都在4.4个百分点以上，其中2006、2007年分别为5.5和6个百分点，经济处于偏热状态；2009、2010年分别为8.1和5.5个百分点，反映了政策刺激的情况。2012年资本形成总额对经济增长的拉动下降到3.6个百分点，2013年上升到4.2个百分点，2014年再下降到3.6个百分点。2011—2014年，货物和服务净出口对经济增长的拉动分别为-0.4、-0.1、-0.3和0个百分点。三大需求同时走弱，是这几年经济增速持续下跌的直接原因。与此相伴，居民消费价格持续走低，说明总需求低于总供给，而且程度在加深，经济实际增长率已经低于潜在增长能力。今年一季度，投资下降幅度较大，对经济增长的拉动减弱较多，是增速下降的主要原因，同时可能预示着更低水平的弱循环开始，对此必须高度警惕。
（三）结构调整任务还很艰巨，新旧增长动力青黄不接。我国工业产能过剩问题比较严重，特别是传统的重化工业领域面临较大的“去产能”压力，工业生产和制造业投资走低相互影响，从供给和需求两个方面都给经济带来下行压力。去年我国规模以上工业产能利用率平均为78.8%，同比下降0.4个百分点，处于2011年以来的较低水平。其中第4季度，煤炭开采和洗选业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业产能利用率只有75.4%、68.9%和75.5%。供求不振导致企业效益下滑，2014年8月开始，规模以上工业利润总额月度增幅由升转降，12月降幅扩大到8%，全年同比仅增长3.3%，比上年回落8.9个百分点。同时，这两年我国新的市场主体大幅增加，高技术产业、先进装备制造业、服务业，以及与互联网有关的新型业态较快发展，都表明新的增长动力正在加快形成，但目前还不足以抵消传统动力减弱的影响。结构调整不是一蹴而就的，结构性改革催生的增长潜力真正释放出来，也要有略为宽松的市场环境，有相应的有效需求。在新旧增长动力青黄不接的情况下，总供给和总需求存在螺旋式向下循环风险。
（四）经济下行中宏观政策自动收缩，弱化了对稳增长的促进作用。从货币政策看，2014年我国M2增长12.2%，比预期目标低0.8个百分点，比上年低1.4个百分点。虽然说去年CPI上涨2%、GDP增长7.4%与M2增长12.2%是匹配的，但CPI涨幅从2.6%下降到2%、GDP增长率从7.7%下降到7.4%，究竟谁是因、谁是果？是值得研究的。同时，CPI、PPI持续下降，导致实际利率上升，也会带来紧缩效应。从汇率政策看，虽然人民币对美元大体稳定，但由于美元大幅升值，2011年以来人民币实际有效汇率已经升值28%。这几年国内消费外流、国际农产品等大宗商品价格低于国内生产成本，恐怕与此不无关系。从财政政策看，尽管采取了一系列减税清费政策，但去年财政收入增长8.6%，快于8.2%的支出增速，财政赤字占GDP比重保持在2.1%水平，积极的财政政策难言积极。更主要的是，房地产市场低迷、地方政府融资平台受限、金融机构惜贷相互影响，无可置疑会产生紧缩效应。
（五）社会各方面对经济增速放缓的容忍性增强，稳增长的主观能动性有所下降。例如，从地方情况看，去年除西藏外，其余30个省（区、市）经济增速都低于年初设定的预期目标，其中相差1个百分点及以上的有16个，这是近年没有出现过的。今年除上海没有提出增长预期目标、西藏与去年持平之外，其余29个省（区、市）增长预期目标都比去年有所下调，其中下调幅度达1个百分点及以上的有25个，山西、辽宁、甘肃下调3个百分点，黑龙江、贵州、云南、青海下调2.5个百分点。
三、政策建议：总量政策适度加力，结构性政策重点用力，加快培育新的增长动力
当前，我们面临的挑战不是简单把速度拉上去或托在7%左右，而是要在稳住速度的同时，实现增长动力转换，使经济能够依靠内生动力持续稳定在合理区间运行。这不是一年的任务，而是今后几年的任务。确保到2020年实现GDP比2010年翻一番，今后5年GDP增速要保持在6.5%以上，现在看难度要比过去预想的大很多。要坚持不搞“强刺激”和“大水漫灌”，继续创新宏观调控思路和方式，把区间调控和定向调控更好地结合起来，通过总量政策适度加力为结构政策重点用力拓展新的空间，协调推动经济稳定增长和结构优化。要加强政策整体设计和解读，统一各方面认识和增强社会信心。具体建议如下：
（一）积极财政政策要切实加力增效，解决地方政府债务问题。去年全国财政支出增长8.2%，扣除价格因素还低于7.35%的GDP增速，财政政策的积极性并未充分体现。今年预算安排财政支出增长10.6%，要早拨预拨，落到实处。同时要用好财政债券工具。国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，对地方政府债务管理做出了系统性制度安排。社会上有一种担心，之前政府债务增长很快，现在规范管理，会导致急刹车，很多在建项目可能出现资金链断裂。这个问题要好好把握。建议：一是抓紧进一步明确地方政府债务置换政策措施。财政部已经下达1万亿元置换债券额度，这是十分必要的。今年是地方政府债务偿还高峰期，要进一步加大置换额度，尽可能满足借新还旧的需要。二是考虑到地方政府债务利息负担沉重，不少地方新增财力已不能覆盖利息，可以将转换范围扩大到高成本的未到期债务。三是集中推出一批项目专项收益债券，如城市综合管廊建设、停车场建设项目专项债券及养老健康产业专项债券等，吸引社会资本进入城市基础设施建设和社会领域。地方政府债务置换既满足了地方政府的资金需求，也保证了按时偿还银行贷款，是一举两得的事。由于债务置换规模庞大，可能会对金融市场产生一定影响，财政金融部门要加强沟通，做好协调工作。
（二）用好货币政策工具使总量政策适度加力。政府工作报告提出，今年M2增长率根据经济发展需要可以比预期目标略高一些，现在就要付诸实施。具体建议：一是上半年按照13%的增长率来把握M2增长。1991年以来，只有2000年的12.3%和2014年的12.2%低于13%的水平。货币政策管着全社会资金的总闸门，这个闸门不开大一点，总量政策难有加力空间。同时，货币政策工具比较灵活，如果经济运行比较稳定了，下半年放慢货币投放也来得及。二是择机下调存款准备金率和存贷款基准利率。过去外汇占款是货币投放的主渠道，提高存款准备金率具有一定的对冲性质。现在情况发生变化，要抓住机会把过高的准备金率降下来，这也有利于降低企业融资成本。截至4月6日我国银行超额准备金达到3.2万亿元，似乎当前银行体系流动性较为充裕，不需要降准。这个问题要深入分析。现在既有反映融资难、融资贵的声音，也有反映实体经济贷款需求不足的声音，在一定程度说明“资金的价格”存在问题。因此在降准的同时，还应降息，打好货币政策的组合拳。三是加大对重点领域和薄弱环节的金融定向支持。继续用好结构性、差别化货币信贷工具，引导金融机构加大对小微企业、三农、棚户区改造，以及水利、铁路等重大工程的资金支持。四是在短期内可引导人民币适度贬值，以提升出口竞争力、减轻输入型通缩压力、改变一直以来的单边升值预期。从长期讲，要保持人民币汇率基本稳定，抓住时机把人民币打造成新的国际货币。
（三）把三大战略重大项目做成标志性的发展工程。中央提出今年重点实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带建设三大战略，力争实现良好开局。这既是当前稳增长的需要，也有利于形成新的经济增长极、增长带。目前三大战略的顶层设计基本完成，要加快实施一批“有共识、看得准、能见效”的标志性重大投资项目。建议在原有7大投资工程包的基础上，围绕实施三大战略再制定一个投资规划，扣除重复部分，把近期三大战略在建项目、计划新开工项目梳理打包，同时把三大战略规划部署的长期重大项目也编制成科学合理的工程包，并把其他相关重大项目打进三大战略工程包中，把这些工程包向社会发布，既鼓舞人们对我国经济发展前景的信心，也避免有人简单地把这些重大战略举措误解为短期“强刺激”。
（四）把扩大消费的政策做实落地。近几年我国居民消费总体保持平稳增长，对经济增长的支撑作用不断增强，今年有望继续维持这一态势。要切实做好稳定就业工作，保持居民收入较快增长。尽快落实提高企业退休职工和城乡居民基础养老金、优抚对象抚恤和生活补助、城乡低保对象补助水平的政策。结合机关事业单位养老保险制度改革，抓紧出台实施提高基本工资标准的具体方案。实施好6大领域消费工程，抓紧出台具体配套政策，培育和壮大消费新增长点。
（五）用改革创新办法为经济发展注入新活力。加快推进市场化价格改革，完善煤电联动机制，适时调整电价水平；基本理顺国铁货物统一运价，允许铁路运输企业以国家规定的基准价格为基础适当浮动；加快推进部分省份实施居民用水用气阶梯价格制度。加快落实重点领域投融资机制改革举措，通过简政放权、放松准入限制以及推广政府与社会资本合作（PPP）模式等政策措施来激活民间资本活力。加快推进国企、财税、金融等领域改革，激发市场活力。加快出台一些有利于推动经济转型升级的政策措施，包括抓紧制定“互联网+”行动计划，完善固定资产加速折旧、研发费用加计扣除等政策，把中关村自主创新示范区“给予技术人员和管理人员股权奖励可在5年内分期缴纳个人所得税”等方面的政策在全国推广。