简政放权放管结合改革成效明显还要放管服并举向纵深推进
——部分地方简政放权放管结合职能转变调研报告
近日，由国研室黄守宏副主任牵头组织，会同有关部门组成联合调研组，分赴浙江、上海、江苏、山东、天津等地，就简政放权、放管结合、职能转变工作进行实地调研，并请有关省市政府研究室（或办公厅）代为调研。现将有关情况报告如下：
一、各地简政放权改革扎实推进、成效明显
我们所到之处，各地企业、基层群众对党中央、国务院推进简政放权和李克强总理相关重要讲话衷心拥护、高度评价，实践中也取得了重要成效。主要有以下几个特点：一是大幅减权放权。行政审批事项减少三分之一以上。其中上海、江苏取消下放比例超过一半，浙江减少70%。天津、江苏、浙江等省市已全面取消省级非行政许可。二是公开晒权限权。普遍制定并公布了权力清单、责任清单，探索制定负面清单，一些省还制定了专项资金清单和行政事业性收费清单，多数地方编制了行政审批操作规范和运行流程图。三是提高审批效能。各地审批办结时限普遍缩短50%以上。天津滨海新区成立行政审批局，将109枚公章简化为1枚公章。广东80%以上的省级行政审批事项实现网上办理，网上办结率达94.2%。绍兴市柯桥区开展全流程高效审批制度试点，企业投资项目审批时限由344天缩短到99天。辽宁建设工程项目审批时限由275个工作日压缩至40个工作日左右。四是创新监管模式。各地探索实行“统一监管、联合执法”。有的市县实施工商、质检、食药、知识产权“四统一”，有的还加上物价实施“五统一”。天津实行企业和监管部门“两个随机”摇号抽查制度。上海大幅增加审批告知承诺事项，做到承诺签字即发证。贵州推进“云上贵州”系统平台和“7+N”朵云建设，探索运用大数据提高监管能力。
简政放权、放管结合改革极大地激发了市场活力和创业就业热情。2014年，山东新登记市场主体数增长81.2%，上海新登记内资企业数增长62.4%，活跃度保持在80%左右。浙江省每万人拥有市场主体是全国平均水平的1.5倍。在当前面临经济下行和就业压力加大的形势下，我们调研的5省市经济运行和就业保持平稳，多数指标超过全国平均水平。大众创业、万众创新正成为推动经济增长的重要引擎，改革的红利正在持续释放。
二、改革推进中的问题凸显、亟待破解
调研中我们也发现，各地推进简政放权、放管结合改革进展还不平衡，一些方面相对滞后，许多深层次问题逐渐显露。
（一）放权改革不到位。很多企业和群众反映，审批事项下放取消措施还没有完全落地生根，“获得感”不明显，办事难、收费多等问题仍然突出。
一是放权质量不高。有的虚放实不放，下放取消事项数量上看起来不少，但“含金量”高的不多，束缚企业生产经营、影响创业创新、涉及民生的审批事项取消下放得不够。有的明放暗不放，或把审批权力转移给下属单位和中介实施，实际仍在部门掌控范围之内，或把审批项目作了“打包”处理，一个项目包含了若干子项，实际上并未减少。有的责放权不放，把管理难度大、责任大的审批事项下放了，但相关权力如财权却没有相应下放，实际上这是“卸包袱”。有的实施细则不够具体清晰，审批行为不规范、不透明，自由裁量权过大。各省反映，国务院部门应该下放取消的一些审批关键性权力和环节还没有下放取消。
二是放权不配套。有些审批事项涉及多个部门、多个环节，由于部门之间下放取消配套或衔接不够，有的下放取消了、有的则没有，或者大部分环节下放取消了、但某个关键环节没下放取消，造成实际上的不落实，甚至导致企业和群众办事更难。比如，电力投资项目审批权从中央放到地方，但“路条”还在上面，地方还是批不了，企业还得跑中央部门。又如，内蒙古企业反映，过去有些项目只要拿到国家发改委批文，银行就给贷款；现在审批权下放了，但是省市批文许多银行不认，拒绝贷款，企业无所适从，反而耽误了时间。再如，广东等省反映，商务部门已取消关于国家鼓励发展的外商投资项目确认书核发，但发展改革部门的外资项目确认书仍正常办理发放。另外，由于各地审批下放取消的进度、程序、标准等不一，造成一些企业到外地经营、个人到外地就业受阻等问题。
三是下放与取消比例不均等。地方审批下放或前置改后置的较多、取消的偏少。企业和群众反映，权限下放降低了管理层级，只是解决了办事路途远近的问题，前置改后置只是“大门”好进了，但“二门”关卡不少、仍然难进；该取消的没取消则是影响给企业和群众松绑、制约市场和社会活力的真正障碍。
四是基层接不住。审批权限大量下放后，基层工作量急剧增加，由于缺编制、缺经费、缺技术与设备、缺规范性指导和专业培训等问题突出，导致一些审批下放事项要么积压拖延、时间更长，要么依然靠上级审批，“最后一公里”不够畅通。比如，有的地方将危化品审批等专业技术性强的权力，从市里放到了县里，由于基层没有相应专业人才，只好又“反委托”给市里实施。中部某省企业反映，造纸厂建设等投资性审批事项，省里下放到市县级后，由于市县级条件不具备，环评等审批事项承接不了，还得报省级部门审批，企业办事仍得两头跑。
（二）商事制度改革面临新问题。一是“三证合一”不彻底。一个证上还有三个码，工商、质检、税务的信息系统还没有实现互联互通。地方反映，当前由“三证合一”转向“一照一号”存在法律障碍。有的企业反映，一些银行不认新的营业执照，要求企业必须有组织机构代码证、税务登记证。二是虚假出资增多。一些新登记企业盲目虚报注册资本，延长认缴时间。有的大学生听说不用实缴，当场把注册资本从10万元提高到1亿元。还有的70岁老人登记公司，注册资本要30年后才认缴到位。三是年报公示率偏低。年检改年报后，一些地方年报公示率只有23%左右，大量企业进入经营异常名录，造成不良社会影响。
（三）事中事后监管跟不上。一是监管责任不清。有的企业办完照后不办证，逃避监管，而行业主管部门认为“谁批准、谁负责”，不发证就不管，造成监管缺位，形成监管“真空”。不同部门之间职能交叉重叠现象仍然存在，没有完全实现一项事务主要由一个部门负责，导致有利抢着管、无利躲着管、有责推着管。二是监管能力不足。不少地方和部门存在“会批不会管”的问题。同时，改革后市场主体增长迅速，尤其是县以下工商、质检、食药统一监管后，基层力量明显不足。新业态、新模式不断涌现，监管技术和手段不适应。三是立法精神有偏差。地方反映，一些立法对市场主体责任约束不够，一旦发生安全事故、污染问题时，往往首先对政府部门问责，造成有关部门更加依赖和注重审批。四是信用体系建设滞后。政府各部门监管系统平台自成体系，“信息孤岛”现象严重，信息资源不能共享，监管合力难以形成。“一处违法、处处受限”的惩戒机制尚未形成，对心存侥幸的企业缺乏威慑力。
（四）中介服务和涉企收费乱象丛生。一是评估名目繁杂。据反映，一个工程建设项目在立项阶段，就有可行性报告、环评、水评（水土保持评估）、能评（节能评估）、文评（文物影响评估）、稳评（社会稳定风险分析评估）、交评（交通影响评价）、灾评（地质灾害评估）、震评（抗震能力评估）、雷评（雷击风险评估）等十多项中介服务。二是环节多、耗时长。有的地方将环评拆分为13个环节实施，几乎所有项目都要编写环评报告书，有的长达70万字。有的中介服务流程不规范，一个项目评估时间长达半年以上。三是“红顶中介”搞垄断、高收费。有的事业单位、行业协会和中介机构，依托主管单位的权力，对企业强制服务、强行收费甚至只收费不服务。某市一家雷评机构，11名员工每年收取评估费用1000多万元。某市几家房地产企业反映，文物影响评估收费每亩3万元。四是其他涉企收费较重。部分省市的企业反映，各种行政事业性和经营服务性收费、政府性基金项目设置不够合理，标准较高、自由浮动幅度大且存在重复收取问题；“五险一金”占企业用工费用支出的比例高达近40%，远高于国际通行的20%左右，且缴费基数连年上调，特别是养老保险缴费比例过高，部分企业用工纠纷问题频发；银行存在着以贷转存或贷到的款打折扣、捆绑服务收费、搭车收费等问题；水、电、气等垄断经营行业收费较高，且存在额外收取费用和提前收取保证金、入网费、预存电费等不合理现象；变相强制企业参加各类行业协会学会和培训且收费较高，有的企业参加的行业协会学会多达62个，每年需缴纳会费80多万元；涉企检查过多过滥。这些中介服务和涉企收费乱象与简政放权形成对冲，使企业负担不减反增，成为制约市场活力的又一“枷锁”。
（五）法律法规修改滞后。地方普遍反映，一方面，行政审批、商事制度改革之后，由于相应的法律法规没有修改、存在冲突，方方面面怕承担法律责任而执行不力，导致很多放权和改革事项落实不了。另一方面，省级现在保留的行政审批事项90%以上都是国家法律法规和中央部门规章设定的，仅中央设定地方实施的就有1200多项，前述中介服务中有13项是法律法规规定的，虽然其中有不少是应该取消的不合理事项，但地方没有调整权限，改革遇到了“天花板”。福建反映，企业投资项目核准法律法规未明确为前置条件的有18项，目前多数作为前置审批事项，且审批权限多数在国家部委。西南某省反映，国务院412号令设定的行政许可事项至今仍未制定相应的行政法规，导致其实施依据实际上还是国务院部门规章或者文件。西北某省反映，国务院要求今年取消非行政许可审批，但政府投资项目审批以及各类企业投资项目认定确认等事项均属于非行政许可范畴，转为行政许可法律依据不充分，但又不能取消，不知如何是好。中部某省反映，目前仍有部分行政许可无法确定前置还是后置。东部沿海某省还反映，现在存在着前置审批事项边清理边新增的情况，比如，国办2014年59号文件明确，企业投资项目只保留规划选址和用地预审两项前置审批，但2014年12月全国人大常委会通过的《航道法》规定：“未进行航道通航条件影响评价或者经审核部门审核认为建设项目不符合本法规定的，负责建设项目审批或核准的部门不予批准、核准，建设单位不得建设。”
三、下一步改革工作思路与建议
简政放权、放管结合、职能转变是深化改革的“当头炮”和“先手棋”。应对当前经济下行压力，促进大众创业、万众创新，打造经济增长“新引擎”，培育发展新动能，必须拿出硬措施，放、管、服并举把改革向纵深推进，在放权上求实效，监管上求创新，服务上求提升。综合各地意见，提出以下建议：
（一）加强顶层设计和统筹协调。简政放权是一项系统工程，要加强中央层面的指导，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，使各地、各部门的改革措施相一致、相配套、相衔接。要进一步厘清中央和地方事权、责任，确保简政放权有序推进、职责分明。中央有关部门要制定“三个清单”统一的基本标准、规范、口径，便于地方各级政府操作施行，以解决目前各地清单制定过程中自由裁量权和随意性大、区域差异明显、政策不一致等问题。要建立简政放权激励机制，对态度坚决、工作扎实、力度大、进展快的地方要予以表彰鼓励，以调动各地推进改革的积极性。
（二）配套联动推进简政放权改革。进一步聚焦重点和难点。一要继续放权，特别是加大审批事项取消力度。经过前几轮改革，面上容易清理的事项已基本下放取消，下一步要啃“硬骨头”，对实质性的关键、核心权力事项开刀。能取消的要尽量取消，凡是能通过市场、通过事中事后监管解决问题的审批事项，要最大限度地取消而不是下放，从根本上解决向市场放权、为企业松绑的问题。同时，该下放的还要下放，数量上不封顶，更加注重质量，提高“含金量”。二要联动放权，使整个审批链都下放。部门放权时要加强统筹协调，对涉及同一领域审批的权力，经过论证应当取消或下放的，各部门要同步推进、所有环节都下放。同时事权的下放要与财权、要素配置权同步下放。三要优化审批流程，缩短审批时间。各地认为这方面还有很大空间。对保留的审批事项，要逐项编制权力运行流程图，推广“一个窗口受理”、“一次性告知”、网上并联审批等做法，提高审批效能。
（三）加强和创新事中事后监管。一要强化“证照联动”，防止出现监管空白。地方建议，应建立“照后认领查询系统”和承诺办证制度，所有取得营业执照的企业，都要进入认领查询系统，各主管部门都要及时认领，履行新入企业的监管责任。“先照后证”的企业要签订承诺书，对需办理的相关许可证履行承诺。二要推行统一监管、综合执法。这方面可推广天津的做法，加强统筹协同，实现对市场主体、市场行为以及生产、流通、消费领域全过程的统一监管。建立随机抽查、多部门联合执法的机制，既打消被监管企业的侥幸心理，也减少监管部门的寻租机会。监管力量要重点向基层倾斜。三要加快社会信用体系建设。推动中央和地方、部门、行业之间的信用信息互联互通，打通一个个“信息孤岛”。同时要建立健全全国统一的黑名单制度、失信联合惩戒机制等。四要建立社会共治机制。政府的监管毕竟是有限的，必须强化企业主体责任，发挥行业协会商会自律作用和市场专业组织的监督作用，拓宽公众参与和社会监督的渠道方式，形成社会共管共治的“一张网”。
（四）清理规范中介服务和涉企收费。国务院已经颁发文件，关键是抓好落实。一要推进中介“瘦身”为企业减负。对没有法律法规依据，用“红头文件”设定的中介服务，要一律取消。对保留的中介服务，要实行清单管理。在实施过程中，要减少环节、简化要件，不能拆分成多个环节实施，设置“多道门槛”。地方建议，要大幅精简评估事项，像水评、雷评、震评、文评等应改为区域评估，企业上项目时不再单独搞评估。二要坚决整治“红顶中介”。审批部门下属的事业单位、主管的社会组织及其举办的关联企业，要与部门彻底脱钩，斩断利益链条。一些地方反映，中介组织中事业编制人员安置是转制的难点问题，建议对这部分人员给予一定的过渡期，有的可“转机制不转身份”。三要规范和降低中介服务收费。逐步实现中介服务价格由市场调节。对短期内无法形成充分竞争的中介服务事项，要实行严格的政府定价。四要进一步清理取消涉企收费。在前期已出台措施基础上，要研究采取新的举措，并确保落实到位。
（五）强化政府服务职能。实行政府与社会力量合作，创新服务模式，扩大购买服务。要加快转变政府管理理念，克服审批思维，把重点放在制定规则和标准上，维护市场秩序，创造良好营商环境。要增强服务意识，像浙江省政府提出的那样，甘当“店小二”，为市场主体提供全方位的服务。特别要支持帮扶那些创新企业、小微企业和草根创业者，让他们既能“生得出”还能“长得大”。
（六）开门搞改革。民之所望，政之所向。简政放权改革直接涉及企业和群众的利益，哪些方面不合理需要改革、改革的成效如何，他们最有发言权。各项改革、监管措施要直接听取、采纳企业和群众的意见，让他们来“点餐”，实现精细、精准改革。放给基层的事项要听取基层意见，看看他们能否接得住，需要相应采取什么措施。改革效果要引入第三方评估，让社会和群众来评判，不能政府部门“自拉自唱”、自我评价，以下放取消数量多少论英雄。
（七）加快修订相关法律法规。各地普遍提出，简政放权改革要与修法同步推进，加快清理、修订与改革实际不相符合、相互冲突的法律、行政法规和规章、规范性文件等，使改革于法有据，为地方推进和落实简政放权解除疑虑、打开空间；同时，要进一步规范和强化准入、监管、服务等要求和标准，依法对违规建设和批建不符项目进行处罚，强化事中事后监管和强制纠正手段。建议各部门在提请取消下放行政审批事项的同时，同步向国务院提出修法草案。