第3章 新形势下加强与创新社会管理的背景及其意义(2)

这些情况表明，经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不懈努力，我国取得了举世瞩目的发展成就，从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑都发生了意义深远的重大变化，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。当前我国发展的阶段性特征，是社会主义初级阶段基本国情在新世纪新阶段的具体表现。强调认清社会主义初级阶段基本国情，不是要妄自菲薄、自甘落后，也不是要脱离实际、急于求成，而是要坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。

我们必须始终保持清醒头脑，立足社会主义初级阶段这个最大的实际，科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。我们也必须更加坚定地坚持以人为本，真正做到执政为民，把广大人民群众的智慧和力量调动起来、凝聚起来，形成建设中国特色社会主义的强大动力，推进国家经济社会的科学发展。

第二，当前我国经济社会发展面临的严峻挑战。党的十七届五中全会，深入分析了今后一个时期我国经济社会发展的国内外环境，强调综合判断国际国内形势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。为更好地把握未来，有必要认真、深刻地探讨我国当前需要着力关注和解决的问题，科学分析经济社会发展面临的挑战，在已经取得的成就基础上，坚定取得胜利的信心；在面对矛盾的困境中，增强取得胜利的勇气。

经济结构失衡。经济结构，指国民经济的组成和构造。结构虽然不是经济本身，但它是经济发展的制约因素，只有经济结构合理、科学，才能推进经济的发展，否则就会成为经济发展的桎梏。因此，当经济结构出现明显不合理、不科学之时，必须进行经济结构调整。经济结构调整，是指国家运用经济的、法律的和必要的行政手段，改变现有的经济结构状况，使之合理化、科学化，进一步适应生产力发展的过程。

对于我国来说，经济结构调整，并不是新话题。新中国成立以后，面对经济极度匮乏，人民温饱成了严峻问题，我国在经济建设方面急于追求生产的高速度、建设的大规模；鉴于苏联的建设经验和我国国民经济体系极为落后的现实，我国片面强调发展重工业、忽视农业和轻工业，而在发展重工业时又片面强调“以钢为纲”，忽视能源和交通运输业。因而形成了畸形发展的经济结构，致使国民经济比例严重失调、效率低下、浪费严重、投资成本大而效益低，城乡居民收入难以提高，生活水平长期未能得到改善。因此，改革开放以来，党和政府提出要进行经济结构调整，而且在实践中也不断加大经济结构调整力度，取得了一定成效。

但是，我国经济结构调整的任务还远没有完成，而且已经成为“十二五”规划的重点。这是因为，虽然2006～2009年的年均经济增长率达到10.7%，大大高于“十一五”规划所要求的7.5%，到2009年中国已提前实现“十一五”规划所要求的经济增长目标。于是，国际上热议“中国奇迹”、“中国模式”，充分肯定了中国经济高速增长的现实，甚至认为世界上还从未出现过如此大规模而又持久的经济增长。但是，如果结构不合理，那么高速行驶的中国经济快车就会面临着翻车的危险。事实上，这种危险正在向我们走近，我国经济结构失衡的问题仍然十分突出。首先，供给结构问题突出，特别是一、二、三产业比例不协调。农业基础较弱、工业大而不强、服务业发展滞后；其次，需求结构问题突出，投资消费关系不协调。经济增长主要靠投资拉动，导致消费低迷，内需严重不足。同时，城乡之间、地区之间发展失衡；经济社会发展在空间上的不平衡，使边疆稳定、社会和谐受到了严峻挑战。因此，结构调整的呼声也就越来越高，党和政府的重视程度也越来越高。可见，这种经济结构失衡的现状，不能不使调整经济结构成为“十二五”时期的一个重大挑战。

收入分配不公。2009年，我国人均GDP突破3600美元，已处于迈向中等收入国家的临界线。正如一些学者所分析的，我国经济属于政府主导型经济增长，政府主导型经济增长在偏好“做大蛋糕”的同时，“分好蛋糕”的问题也逐渐凸显。近几年，政府、企业和居民三者之间分配关系呈现较为明显的失衡状况，劳动报酬增长速度长期低于GDP增长速度，城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距都有扩大的趋势。世界上一些国家在20世纪70年代进入中等收入国家行列后，由于收入分配差距大、城市化以大规模贫民窟为代价、社会矛盾突出等问题，导致了这些国家落入所谓“中等收入陷阱”。我们需要借鉴其他国家的经验教训，成功实现转型。事实上，贫富差距扩大已是老话题，但是随着房地产价格的不断飙升，我国贫富差距问题越来越突出。世界用基尼系数来描述一个国家的贫富差距，基尼系数在0.3以下为最佳的平均状态，在0.3～0.4之间为正常状态，超过0.4为警戒状态，达到0.6则属于危险状态。当前中国收入分配已经走到亟须调整的“十字路口”，缩小贫富差距、解决分配不公问题十分迫切，必须像守住18亿亩耕地“红线”一样守住贫富差距的“红线”。如果突破了这个“红线”，必然会加剧社会矛盾，带来一系列社会问题。因此，改革收入分配问题，调整收入分配结构，显得尤为重要，必然会成为“十二五”时期面临的一大挑战和重点任务。

国际竞争力不强。“十一五”期间，我国形成了强大的工业生产能力，工业化主要产品产量居世界前列。但是，随着经济全球化的深入发展，中国经济已全面融入世界经济，产业发展的内外部环境均发生了深刻变化。我国工业产品的竞争力不强特别是创新能力不足制约了我国成为工业强国。目前，我国制造业技术对外依存度较高、在国际产业分工体系上基本处于价值链的低端。我国制造业行业利润率和资本回报率呈逐年降低态势。另外，我国自主创新能力不强，中国制造业在质量上与发达国家仍存在差距。特别是近几年来，受原材料和劳动力成本上升、人民币升值压力以及出口退税率调整等因素的影响，我国出口加工业竞争力明显减弱，通过传统比较优势参与国际分工面临的压力日益增加。纺织、服装、轻工等劳动密集型传统行业受到越南、印度等新兴国家的挑战；钢铁、造船、汽车等行业面临日益激烈的国际竞争；微电子、通信、生物、新能源等部分关键领域与国际先进水平的差距不断拉大。还应当引起高度注意的是，目前我国产业发展中比较突出的一个问题是服务业，特别是生产性服务业发展滞后。要借鉴制造业发展的成功经验，促进我国生产性服务业的加快发展和创新，提高生产性服务业的竞争力和发展水平，以促进我国产业国际竞争力的进一步提升。还有在新的形势下，节能减排、资源约束、环境保护等因素对国内产业结构调整提出了新的严格要求。

大力推进产业结构的优化升级，消除结构性短缺或结构性过剩；重点推动附加值高、节约能源、环境友好的现代工业体系建设，促进生产要素向效率更高的部门转移；要不断提高企业的社会责任感，并将之作为提升竞争力的核心内容。

公共服务领域发展滞后。当前，我国基本公共服务明显加强。国民平均受教育年限增加到9年。公共卫生和医疗服务体系比较健全。社会保障覆盖面扩大，城镇基本养老保险覆盖人数持续增长，新型农村合作医疗覆盖率极大提高，贫困人口数量继续减少，防灾减灾能力不断增强，社会治安和安全生产状况进一步好转。但是，与经济高速增长相比，我国社会保障和基本公共服务投入明显偏低，导致公共服务发展滞后，远远不能满足人民群众的需要。特别是群众在就业、社保、住房、就医、生态环境、安全生产、饮食健康等方面仍感到有较大压力。造成上述问题的原因，首先就是公共财政投入的不足。从我国公共财政支出来看，尽管中央政府和各级地方政府保持了在以基础教育、基本医疗、社会保障等为代表的基本公共服务领域的投入增长趋势，但从国际视野来看，各类公共服务支出占GDP和占财政总支出的相对比重依然不容乐观，满足不了全体国民日益扩大的公共服务需求。再加上财政职能的“越位”与“缺位”现象依然存在以及其他问题，使有限的财政不能充分用于基本公共服务之中。

因此，“十二五”期间，如何进一步在经济发展的基础上，加大基本公共服务方面的公共财政支出，切实提高公共财政在基本公共服务方面的使用效率，是一个较大的挑战。

城乡二元结构未根本改变。城乡二元结构，一方面指城市现代工业和农村传统农业的二元经济形态，其中土地制度是其最突出的因素；另一方面指城市社会和农村社会相互分割的二元社会结构，其中户籍制度是其最突出的因素。这种城乡二元结构，是城乡经济社会发展的壁垒，是城乡人口流动的壁垒。城乡二元结构导致城乡不平等的基本表现：其一，两种不同的资源配置制度。在城市，教育和公共基础设施的投入，完全由国家财政承担；在农村，教育和基础设施的投入，主要由农村自己来负担。其二，两种不同的户籍制度。城市人口和农村人口，事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份。

由于我国社会经济城乡二元结构的不平衡性，城市化水平严重滞后于工业化水平，从而制约着社会经济的快速持续健康发展，妨碍着全国“三农问题”的彻底解决，阻碍着全面小康社会的建设进程。从一般意义上说，城市化的本质是人口的城市化，通过农村人口到城市从事非农经济活动，一方面提高了要素配置效率，增加了国民财富；另一方面也因此融入城市化进程，分享现代城市文明。因此，党的十六届三中全会第一次明确提出了“要建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，要求改善农村劳动力转移就业环境，深化改革户籍制度，完善流动人口管理，加强城镇化进程”。在十七大报告中，胡锦涛同志强调指出：必须统筹城乡发展，健全土地承包经营权流转市场。正是在这些思想的指导下，我国城镇化发展较为迅速。

但是城市化提速的同时，农村问题也日益突出，优质耕地大量流失、农业经营者老龄化、兼业化，留守儿童增加，城乡收入差距拉大等。同时，我国从20世纪90年代以来的高速工业化进程，吸纳了数亿农村劳动力到城市就业，但这些人口并没有真正融入城市。一些大城市的城乡结合部“栖息”着大量流动人口，身份差异带来的歧视、群体冲突加剧等，积累了诸多社会问题。因此，“十二五”期间，我国城市化的主要困难是农民工的市民化。通过体制机制的设计，真正解决“两栖人口”问题，实现工作人口变成工作和社会人口。而要解决上述问题，就要解决好土地制度和户籍制度问题，因为这两个问题是城乡二元结构体制改革的核心问题。

生态文明建设压力较大。“十一五”期间，我国采取大力淘汰落后产能、推广节能减排新技术等一系列措施，主要污染物的2个约束性指标基本完成。但同时我们应该看到，生态环境状况出现局部改善，能源资源和环境压力对发展的制约总体上还没有缓解，有些方面仍在加剧。我国工业能耗占全国能源消费总量的70%，石油、铁矿石、铝土矿、铜矿的对外依存度越来越高（超过50%），我国政府已经提出2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%的约束性指标，实现这个目标需要付出巨大努力。

特别是我国现在在节能减排方面，采取的还是一些较为初级的手段，如淘汰落后生产力来实现目标。而且我国至今人均GDP水平仍然很低，世界各国排名中在100位之后，全国还有几千万贫困人口，发展方式比较粗放，从而节能减排难度很大，需要付出大量的投入。

改革任务艰巨。至“十一五”规划结束之际，我国的市场经济体制改革取得了重大成就，社会主义市场经济体制日臻完善。“十二五”时期，我国要实现发展方式的转型、深化收入分配体制改革、形成公平与可持续发展的体制机制、实现城乡一体化的发展都有赖于体制的进一步创新与改革的深入推进。在各种改革中，行政管理体制改革，已经成为改革的重点难点。行政管理体制改革，虽然随着市场经济体制改革的不断深入有所进展，但仍没有实质性突破。例如，资源性产品价格形成机制还没有理顺；国有经济战略性调整尚未到位，垄断行业改革进展缓慢；政府对微观经济活动干预过多，公共服务和社会管理职能还比较薄弱等。