第7章 政策与制度问题研讨(6)
3.制度审查
廉政公署可向行政长官建议采取行政措施，以改善公共服务；与有权限的机关及部门合作，谋求最适当的解决办法，以维护人的正当利益及改善行政工作；[27]制度审查的标准并非仅限于合法性，如果仅仅是用法律的尺度来衡量行政行为是否合法，则仅需要司法部门去判断就足够了。廉政公署的审查除了合法性的审查之外，同样注重适当性的原则，这是法律所无法具体规定的内容。廉政公署在制度审查方面开展了几个方面的工作，例如与各政府部门订立廉洁管理协议（协议要求该部门如果有贪污受贿的违法现象时，实时报告廉政公署，廉政公署也可以就不同部门的具体运作提供意见和建议）﹑就专项廉政制度订定指引（例如为了公务采购中的合法性、公平性、透明性，防止规避法规甚至舞弊的出现，2003年廉政公署依据现行的公务采购法规，综合在调查中所遇到实务问题，并参考了外地公务采购的规定，为澳门公共部门编写了一本《公务采购程序指引》，又如2004年廉政公署推出的《廉洁操守指引》，均兼具法律和案例分析，为澳门的公务人员制定了相对详尽的公务廉政守则）。
同时，在申诉局中还设有项目审查制度。项目的调查，实质上都是一次制度的检视的过程，廉政公署因应不同的项目调查，为不同的行业制定完善的制度。2001—2003年，廉政公署连续三年与澳门卫生局合作，就卫生局药物事务厅和医院行政厅药剂事务处的运作进行了联合审查工作，由廉署派员到上述部门实地了解有关工作的进行，以便协助改善行政程序，提高工作透明度。并对一些不合时宜的规定作了修改，加强了对药业商号的监管力度，同时又收集了各类场所的运作情况，以便在修改法律时全面考虑整个监管机制。当时，卫生局的许多制度如轮候制度、采购制度、药房的药剂师制度等都得到了改善。另一类似的个案为，2010年5月消防局接到澳门科技大学要求出240名消防员参与科技大中医学院的一项中药试验计划，并有300元的报酬。消防局立即向廉政公署咨询，是否同廉洁管理计划相抵触。为此，廉政公署深入分析之后，发出了第004/RECOM-CE/2010号建议。廉政公署认为，有关试验是一项私人机构为测试有关中药功效的试验（该中药已通过内地的有关测试），而政府参与的项目应该为澳门地区谋求公共利益而对本地区有所裨益。所以，廉政公署作出不应参与该计划的建议，同时又向行政长官建议着令政府各部门不应以群体及部门合作的方式参与该计划。该建议得到了消防局的接纳。
（二）廉政公署可以运用于行政申诉的各种权力
为了履行反贪及行政申诉的职责，法律赋予了廉政公署各种必需的权力，具体有以下几方面。
1.侦查权
法律赋予廉政公署广泛的权力，包括独立侦查权、自由通行权、要求合作权、准司法权。为此廉政公署被媒体喻为超级警察。由于侦查权限主要适用于反贪领域，故此不再展开讨论。但其中的要求合作权在行政申诉案例之中，运用最为广泛，故有必要说明。《廉政公署组织法》第5条规定了一般合作的义务，第6条规定了特别合作的义务。即如果公共部门或者个人无理由地不配合，组织法将之定为违令罪。除此之外，澳门《刑法》第346条也对拒绝合作作出了一般性的规定，规定公务员受有权限当局合法征用，为司法活动或任何公共部门提供应当之合作，而拒绝提供合作，或在无正当理由下不提供合作者，处最高一年徒刑，或科最高120元罚金。
2.劝谕及建议权
劝谕是在审查过程中，发现有行政违法或者不适当，则规劝有关部门改正的书面意见。有关部门如不接纳劝谕，须在90日之内作有依据的答复。劝谕报告一般是对事实进行梳理，依据行政行为的合法性原则、适度原则、效率原则等作分析。其中最为重要的是合法性原则。例如，在给理工学院的劝谕中，廉政公署分析了理工学院的章程后指出，理工学院设立的大量的委员会并无法律依据，人员的设置、晋升等制度的设立也不符合法律的规定，许多新组织单位并未依法由监督实体许可，并劝谕其精简架构，提升效率。
一般而言，如果出现下述四种情况中的一种时，澳门廉政公署就会运用发出劝谕的机制。第一种情况是行政违法状况持续发生，而且达至一定的严重程度；第二种情况是虽属单一个案，但投诉人权益已受到严重损害，因此要劝谕有关行政部门，避免其重蹈覆辙；第三种情况是就有关个案，被投诉部门仍会面对相同或类似情况，所以要求部门划一处理；第四种情况是虽然问题发生在某部门，但预见其他部门可能面对相同情况，因此有必要通过行政手段，例如行政长官批示，寻求所有部门作划一处理。也就是说，发出劝谕是防止贪污腐败现象发生以及塞堵行政行为或行政程序上的漏洞，以致行政机关“不作为”情况的重要手段。
建议权的范围较为广泛，可以是立法建议，亦可以是对部门运作提出自己的意见。例如对消防员参与澳门科技大学中医学院试药计划，廉政公署采用了建议的方式，理由是该行为尚未发生，且其中无明显违反法律之处，只是廉政公署在分析过事实和法律之后，认为不宜参与该计划更为妥当，故此以建议的形式发出。
在行政申诉案件的调查过程中，如发现有违纪事由，则可建议采取纪律行动、并跟进有关纪律或刑事程序的结果。如发现了犯罪，属廉政公署的管辖的，例如贪污或公务员的欺诈，则转至廉政公署反贪部门调查。
3.公开权
由于廉政公署不是司法机关，其劝谕没有强制力。部门的强制合作义务限于提供资料及配合调查，对于行政申诉的劝谕或建议则可以不理会。对此，廉政公署可向其上级报告。如果廉政公署的工作，尤其是针对行政部门的劝谕不被有关部门接受，而且通知其上级的方法用尽时，可该将其通知行政长官。意为廉政公署的劝谕在行政部门不被接受的情况下，廉政公署将通知政府首长，由行政长官以政府首长的身份责成相关部门去解决问题。
但行政长官也有可能不认同廉政公署的观点时，廉政公署除遵守应保密的义务之外，还可以将报告内容公开。由于行政申诉机制是司法救助之外公民权利的一种便宜救济，因此，当廉政公署的劝谕最终不被行政部门接纳时，廉政公署可以公开有关的事实和观点，交由社会公断。[28]在实务中，廉政公署根据公共利益或宣传教育的需要，在不披露所涉人士的情况下，予以公开。同时，对法律的修改意见和建议，对部门的劝谕都会选载在廉政公署的网页或年报上公开。
四、对贿赂的零容忍政策
澳门对贿赂罪的认定没有作量化的规定，而是采取了零容忍的政策。这一点和我国内地有很大的不同。我国内地贪污贿赂罪的构成以及重罪轻罪，都和贪污受贿的数量有直接的关系，而且在是否构成犯罪的标准上，各地区因经济发展的不均衡而起点不同。有把贪污5000元认定为犯罪的起点的，也有10000元的。即贪污受贿5000元或10000元以下，不构成犯罪，只需要纪律处罚。
尽管过去澳门的立法亦曾有过500元以下礼物的赠予不属贪污的规定，但现行立法中对贿赂定罪已不再以金额为标准，金额的多少只在量刑中作考虑。所以贿赂罪已明确包括不可量化的非财产利益，而理论上贿赂罪是不论金额的多少的。这一准则，亦适用于私营部门的贿赂犯罪。
法律只有得到真正的执行，才能被信仰。廉政公署成立十多年来，查处了许多有影响的案件。如廉政公署侦破了一系列案件贿选案，改变了澳门的选举文化，为以后的立法会选举以及行政长官的选举，建立更为清廉的环境。多个案件的侦破，使澳门政府痛下决心整顿吏治，政府部门廉政措施各出奇招，各种透明咨询政策、便民措施、一条龙服务等应运而生，公权力不断自我抑制的同时，建立阳光政府和透明施政成为主流呼声。尽管路远而漫长，廉政建设已成为第三届特区政府自我鞭策的长远施政目标。
五、建立广泛而有效的国际反贪合作战线
澳门虽然是只有三十多平方公里的弹丸之地，五十多万人口的小城，但却是自由港和国际都市，东方最大的博彩中心，每年的游客高达一千多万。因此，澳门的犯罪也必然会体现出国际都市跨域式犯罪的特征。
由于博彩业是澳门的龙头企业，伴随着博彩业的洗钱犯罪必然繁荣。开放的城市，大量的现金流、物流、人才交流，都成了特区发展的重大挑战。因此建立广泛的国际反贪战线对澳门来说尤为重要。为此，澳门在中央政府的支持下，根据《基本法》的规定，积极参与了各种国际及区际条约和组织。其中包括有关贿赂犯罪最为重要的有两个公约，即《联合国打击跨境有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》。
为了加强国际的反贪协作，澳门参与了不同的国际反贪及廉政组织。如澳门是国际申诉专员协会（IOI）理事会成员，亚洲申诉专员协会（AOA）理事，亚太经合组织（OECD）反腐败行动发起成员。同时，廉署还参加了国际反贪局长协会（IAACA），并定期参加了联合国、中国内地、香港、新加坡、透明国际等不同组织召开的反贪会议，结成了广泛的反贪战线。
廉政公署每年定期与香港廉政公署及广东省检察院举行粤港澳个案协查工作座谈会，至今已经举行了七届。就领导主管定期会晤、情报交流、个案相互协作等议题，展开广泛而务实的合作。然而，相比较两个国际公约要求的内容，澳门立法及执法仍有许多仍待完善及克服的地方。例如证人和被害人的保护立法制度、反贪部门对银行数据的查询权力、卧底及其他的特殊侦查手段等，在澳门仍有待研究。
六、推行广泛的社会廉政教育
廉政公署成立十多年来，除了发展出一套严密的肃贪及预防制度之外，在教育预防贪污犯罪方面，亦可算卓有成效。
从预防贪污犯罪的最佳角度出发，最为根本的是要全社会都确立一种廉洁的文化，树立一种理念。因此，从长远来看，唯有推行廉政教育，标本兼治，从人内心的根本观念上建立一种自觉廉洁守法的信仰。有学者认为，廉政制度的建设，从终极意义上来说，其实是一种文化建设。[29]唯有建立一种廉政文化，使全社会认可并自觉遵守，就如认同尊老爱幼的文化一样，变成我们的传统，才能最大限度地防止贪污。
十年树木，百年树人。针对灵魂工程，自然从学生抓起。廉政公署针对小学生和中学生，编写了专门的教材，作为学生的德育教材免费派发给学校，得到了国际组织的高度评价。最近还与不同的中学合办廉洁周，以培养学生的正直和诚信的品德。同时，在人口最多的廉署黑沙环区小区办事处，设计了一间以布袋木偶剧场为场景的教学房，轮流邀请不同学校从幼儿园到小学生的儿童，观看廉政木偶话剧，在廉政树下许愿，从心灵上教育，使其从小接受廉洁意识的熏陶。
针对澳门主要的新入职公务员，尤其是警队的新入职人员，开展必要的廉政培训。针对已在职人员，则通过讲座的方式，面对面解答问题。针对澳门的社团社会的特征，坚持不懈地派员向各社团讲解新的私营领域的防止贿赂法。
同时，澳门廉政公署还组织了一支廉洁义工队，目前已有数百人之多，每当澳门有大型的集体活动时，或者在重大的节假日，都会看到他们走上街头，宣扬廉洁的身影。
为了各政府部门的实质配合，澳门廉政公署还逐一和不同的政府部门签订《廉洁管理合作协议》，而计划至今已进入第二阶段工作，目的在于执法监察、廉政监察和绩效监察。协议要求该部门如果发现贪污受贿的违法现象时，实时报告廉政公署，廉政公署也可以就不同部门的具体运作提供意见和建议。
宣传廉政文化，自然离不开传媒的支持。廉政公署从成立之初就在组织法之中，设立了小区关系厅，专责教育与宣传事务。除了常年在电台、电视、报纸、巴士等传统媒体上宣传廉政之外，还在选举期间作针对性的全民宣传，并派出宣传队逐家、逐户入室宣传，宣传廉洁选举。此外，廉政公署还坚持通过各种形式的比赛，例如诚信达人播音王、小区巡回展游戏问答比赛、反腐倡廉广告片创作比赛等，以创新的形式宣扬廉政文化新风尚。
一种文化的形成需要一定的时间积累，澳门廉政公署正在为这种积累做扎实而良好的铺垫。
七、挑战
最后要指出的是，任何完美的制定，都需要人的执行，所谓徒法不能自行，所以除了宣传教育外，内部的培训也是制度建设的重要环节。而随着时代的不断变化，科技发展一日千里，贪污行径复杂多变及更趋隐蔽，预防打击更困难，在制度建设方面亦需要与时并进，不断创新。
八、结语
正如歌德在《浮世德》中所描绘的一样，人性的一半是天使，一半是魔鬼，权力和腐败正是魔鬼引诱人性堕落的最佳利器。美国前总统布什有一次关于权力的经典演讲：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。我现在就是站在笼子里向你们讲话。”