第4章 政策篇(2)
在这一时期，宁夏各工程县（区）在工程建设和治理模式上积累了一些丰富的成功经验。各工程县（市、区）按照自治区提出的“生态优先、经济效益兼顾、综合开发、良性循环”的基本思路，把生态建设及后续产业的发展与推进农业产业化、山区基本农田建设、小流域综合治理、扶贫开发等紧密结合起来，通过整合项目、资金，对山、水、田、林、路、草进行综合治理，总结出了符合宁夏实际的退耕还林建设模式，探索出不同条件下适合林木生长的整地模式和植被配置类型，提高了林木成活率和保存率，有效发挥了林业的生态保护功能，减轻了水土流失，减缓了土地沙化，遏制了生态环境恶化的势头。在整地模式上，各工程县（区）经过多年的摸索，总结出适宜于本地林木生长的退耕还林整地模式。“88542”是彭阳县经过多年的生产实践，摸索总结出适合黄土丘陵区林木生长，并能发挥最大水土保持效能的整地模式。其他各县也以水平沟整地为基本雏形，衍生出“16542”“66431”“26543”不同规格的水平沟整地模式，这类整地模式在固原市各县区的退耕还林实践中被广泛应用。大鱼鳞坑整地、漏斗式集水坑整地也是退耕还林工程造林整地中最为常用和最为重要的整地方式，宁夏中部干旱带风沙区退耕还林工程整地主要以鱼鳞坑、带状整地模式为主。在具体治理模式上，宁夏各工程县（区）把退耕还林工程建设与实现生态改善、农民增收、地区经济发展紧密结合起来，具体植被配置模式因地制宜。在彭阳县、原州区、西吉县等南部山区黄土丘陵区实行“山顶沙棘、柠条戴帽，山坡两杏缠腰、缓坡林草混交”等配置形式；在降雨条件较好的隆德县、泾源县推广林药结合模式，发展中药材产业；在彭阳县大力推广林果结合模式，培植以“两杏”为主的杏产业基地；南部山区发展沙棘、山杏、山桃与苜蓿草间作，为沙棘产业、杏产业、饲料产业培植资源；在中部干旱带的盐池等县推广灌草结合模式，发展以柠条和紫花苜蓿为主的林草种植业，促进了草畜产业的发展。退耕还林建设模式上的多元化，极大地丰富了生物多样性，同时又为后续产业发展培植了资源。2003年9月1日，国务院副总理原回良玉同志在宁夏考察期间到彭阳县对生态环境建设进行视察，回良玉副总理视察了大沟湾流域后说：“看了大沟湾点，就看到了退耕还林的希望”。
（3）巩固退耕还林成果阶段（2006年—2010年）。2006年国家逐步减少退耕地任务量，当年安排退耕地造林任务只有15万亩，为历年退耕地造林任务量最低的一年。2007年，国家暂停安排退耕地还林任务，但仍继续安排荒山造林和封山育林任务。2007年8月，国务院下发《关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号），文件精神主要体现在：一是国家对退耕还林政策进行了调整完善，提出原有退耕还林林粮食和生活费补助期满后，中央财政按照长江流域及南方地区每亩退耕地每年105元、黄河流域及北方地区70元的标准继续对退耕农户给予一个周期的现金补助。二是中央财政按照核定的退耕地还林面积建立巩固退耕还林成果专项资金，采取综合措施，逐步建立起促进生态改善、农民增收和经济发展的长效机制，巩固退耕还林成果。标志着退耕还林工程建设进入“巩固成果、稳步推进”的历史阶段。宁夏退耕还林工程建设也转入“巩固退耕还林成果”期。这一时期期，宁夏退耕还林建设任务（荒山造林和封山育林）重点安排在大六盘生态经济圈和特色产业带建设。
通过实施退耕还林，宁夏虽然取得了一定成效，但也存在着一些问题：一是宁夏退耕还林区经济基础薄弱，是我国最贫困地区之一，由于地方财力不足，“以工促农，以城带乡”能力不强，加上农民底子薄，自我发展能力弱，退耕农民增收缓慢。二是宁夏已完成的471万亩退耕地造林主要以生态林为主，经济林比例不到1%，在可利用的生态林中，主要以柠条、沙棘、山桃和山杏为主，生态效益多、经济效益少。三是大多退耕农户缺乏增收的门路，生活依然贫困，据2006年的统计数据显示，宁夏退耕还林农户中仍有22.63万人生活困难，占退耕总人数的14.8%。退耕农民对政策补贴依赖性强，2006年宁夏退耕还林重点地区的政策补助人均达435元，占退耕农民人均纯收入的25.7%，个别地方甚至达到了45%以上。四是宁夏退耕还林工程区自然条件恶劣，干旱少雨，造林成活率和保存率限制因素较多，需要一年栽种多年补植，才能达到国家的验收标准。为此，在宁夏启动《巩固退耕还林成果专项规划》项目建设，对于解决退耕农户长远生计，巩固退耕还林成果具有十分重要的现实意义。
根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，2008年8月，由自治区发改委牵头、自治区有关部门编制完成了《宁夏巩固退耕还林成果专项规划》，将基本口粮田建设、生态移民建设、农村能源建设、后续产业及退耕农民就业创业转移技能培训建设、退耕还林补植补造建设任务落实到各工程县，利用8年时间，通过项目建设，一是保证退耕农户拥有足够的口粮田，维护粮食安全和社会稳定；二是解决退耕区的人口压力，防止偏远贫困地区的农民为了生存重新开垦或开荒造成新的水土流失和土地沙化；三是满足退耕农户基本生活需要，有效避免砍柴割草对已有成果的破坏；四是调整产业结构，多渠道增加农民的收入，减少对土地的依赖；五是不断提高林分质量，形成稳定的生态体系。逐步建立起解决退耕农户长远生计问题的长效机制，力争使退耕农户走上增产增收、自力更生、富裕的道路，最终实现生态、经济效益双赢的目标。
（4）争取重启阶段（2010年至今）。积极争取退耕还林工程重启，是宁夏多年来积极呼吁的一件大事，也是基层广大退耕农户的强烈愿望。2000年以来，通过实施退耕还林工程、天保工程和三北防护林四期工程建设，宁夏南部山区的水土流失和中北部的土地沙化得到抑制，局部地区的生态环境有所好转，但是整体生态系统依然脆弱，特别是抗御自然灾害的能力差。宁夏仍然是全国水土流失和土地沙化严重、生态系统脆弱的省区，是大量流沙和泥沙经宁夏直接输入京津塘及黄河中下游地区的咽喉要道，是祖国西部地区的重要门户。宁夏退耕还林主要集中在南部黄土丘陵区和中部干旱带风沙区，这些地区不但是少数民族聚居区和革命老区，也是贫困人口集中区，不搞退耕还林也需要进行扶贫。在宁夏实施退耕还林，不但是一项生态建设工程，也是促进农民增收，维护社会稳定的扶贫工程。这些年来，由于实施了退耕还林工程，享受到了国家退耕还林的政策补助，广大退耕农户生计无忧、社会稳定。但部分没有实施退耕还林农户，特别是宁夏中部干旱带上没有参与实施退耕还林的农户与已退耕的农户相比，人均纯收入减少15%左右，生活受到影响，他们对此意见很大，造成一些不稳定因素。因此，在宁夏继续实施退耕还林，是建设生态文明，构筑祖国西部生态安全屏障的必然选择，也是提高贫困地区农民的经济收入，是维护少数民族地区社会稳定的现实需要。2008年，在自治区十届人大一次会议上，人大代表就提出“关于继续实施退耕还林政策”的议案。此后的几年时间里，每逢国家和自治区“两会”召开，都有人大代表和政协委员提出“关于在宁夏继续实施退耕还林政策”相关的建议。自治区发改委、林业厅多次向国家发改委、国家林业局汇报，详细阐述宁夏继续实施退耕还林工程的理由，积极争取国家重启宁夏退耕还林工程建设。
宁夏重启退耕还林已具备“天时、地利、人和”的良好条件：一是稳定的国家政策，为继续实施退耕还林提供强有力的政策保障。退耕还林是党中央、国务院站在中华民族生存和发展的全局高度做出的重大战略决策。十多年来，国家先后出台了一系列政策措施，确保了退耕还林工程建设的顺利实施和退耕农民的合法权益。宁夏自2000年实施退耕还林以来，退耕农民每年都能够及时足额享受到国家退耕还林政策补助，生产生活得到有效保证。稳定的国家政策，为继续实施退耕还林提供强有力的政策保障。二是领导重视，干部群众热情高，为继续实施退耕还林创造了良好的氛围。退耕还林工程是一项利国利民的“得政工程”和“民心工程”，特别对于贫困地区来说也是一项行之有效的“扶贫工程”。通过实施退耕还林工程建设，宁夏重点地区的生态环境和退耕农户的生产生活条件得到明显改善。为了加快宁夏的生态建设和山区农民的脱贫步伐，宁夏各级党委、政府十分重视退耕还林，将退耕还林工程建设作为促进当地经济社会发展的重要举措，同时，农民参与退耕还林的热情很高，为继续实施退耕还林创造了良好的氛围。三是丰富的土地资源，具备了继续实施退耕还林的条件。宁夏计划新一轮退耕还林面积163.06万亩，其中25°以上坡耕地6.98万亩，重要水源地25°以下坡耕地5.37万亩，严重沙化耕地150.71万亩。这部分耕地所在区域干旱少雨，生态环境极为脆弱，耕地沙化、风蚀、水蚀严重，粮食产量低而不稳，不具备种植粮食作物的优势，如果不实施退耕还林，将会形成新的水土流失和土地沙化。四是历年积累的经验，为继续实施退耕还林奠定了坚实的基础。宁夏在历年退耕还林工程建设实践中，积累了一定的管理和实施经验，逐步形成了切合实际的工程建设思路，建立了因地制宜的工程建设模式，探索出了一整套行之有效的工程管理措施，建立完善了规章制度，积累了丰富的经验。同时，结合巩固退耕还林成果专项规划，宁夏加大了基本口粮田、农村能源、生态移民、后续产业的建设力度，并已在全区全面实行封山禁牧，为继续实施退耕还林奠定了坚实基础。
2010年至2014年，党中央、国务院连续五年强调退耕还林的重要性，并于2010年、2012年、2013年和2014年分别在中央1号文件中，对继续实施退耕还林做出安排部署。党中央、国务院对退耕还林工作的重视，充分体现在党和国家领导人的关怀中。习近平总书记2014年在中央财经领导小组第五次会议上强调，要扩大退耕还林、退牧还草，有序实现耕地、河湖休养生息，让河流恢复生命、流域重现生机。李克强总理在2012年、2013年、2014年分别视察湖北、甘肃、陕西时都强调，要下决心实施退耕还林，使生态得保护，农民得实惠。为了贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，根据中央有关文件和国务院领导的批示，国家发展改革委、财政部、林业局、农业部和国土资源部在认真总结经验、深入调查研究的基础上，编制了全国《新一轮退耕还林还草总体方案》，经国务院批准，2014年启动了新一轮退耕还林还草工作。按照国家新一轮退耕还林还草方案的要求，宁夏自下而上编制完成了《宁夏新一轮退耕还林还草工程实施方案》。根据《方案》，宁夏2015年—2020年计划完成退耕还林还草建设任务163.06万亩，其中退耕还林121.06万亩、退耕还草42万亩，主要安排在南部山区和中部干旱带上的12个县（区）和自治区农垦集团。《宁夏新一轮退耕还林还草工程实施方案》经自治区政府审核批准后，已上报国家有关部委。从2015年开始，根据《方案》，国家逐年安排宁夏退耕还林还草任务。
二、退耕还林工程政策解读
自1999年退耕还林工程启动以来，从国务院到国家各相关部门，从地方各级政府到具体实施管理部门，先后系统地制定和出台了大量的退耕还林工程建设的政策法规，如《关于进一步做好退耕还林还草工作的若干意见》《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》《退耕还林条例》《国务院关于完善退耕还林政策的通知》等政策法规，形成了比较系统、完善的工程管理框架。这些法规政策，充分体现了党中央、国务院高瞻远瞩、科学施策的指导思想与科学发展观，反映了国家有关部委、地方各级党委和政府以及退耕还林工程实施管理部门的高度责任感和使命感，有力地保证了退耕还林这项林业重点工程的顺利实施和健康发展。这些政策文件对改善我国生态环境，促进农村产业结构调整，保护退耕还林者的合法权益，依法规范退耕还林工作的持续、有序运作起到保障作用，同时，也有力地推动林业跨越式发展的实现。