第3章 政策篇(1)
退耕还林工程政策解读
我国自1999年实施退耕还林工程建设以来，全国累计完成退耕还林任务4.47亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩、荒山荒地造林和封山育林3.08亿亩。退耕还林工程已成为我国乃至世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程。在第一轮退耕还林政策即将陆续“到期”的关键时期，党和国家领导人从中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局，于2014年作出了启动新一轮退耕还林的重大决策。
一、退耕还林发展历程
1.退耕还林实施背景
长期以来，由于过度的毁林开垦、陡坡耕种，使森林面积减少，土壤涵养水源、保持水土的功能降低，导致了我国水土流失不断加剧、风沙危害日趋严重。生态环境的恶化，加剧了自然灾害，加剧了贫困程度，给国民经济和社会发展造成了极大的危害。为了防止水土流失，改善生态环境，1997年8月5日，江泽民同志从民族发展的长远大计出发，发出“再造秀美山川”的伟大号召。1998年长江和松花江、嫩江流域发生的特大水灾，使全国上下强烈地意识到，加快林草植被建设，改善生态环境已经成为全国人民面临的一项紧迫的战略任务，成为中华民族生存和发展的根本大计。同年10月，基于对长江、松花江特大洪水的反思和我国生态环境建设的需要，中共中央、国务院制定的《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，提出了“封山植树、退耕还林、平垸行洪、退田还湖、以工代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚河湖”的三十二字方针，把“封山育林、退耕还林”放在灾后重建综合措施的首位，并指出：“积极推行封山育林，对过度开垦的土地，有步骤地退耕还林，加快林草植被的恢复建设，是改善生态环境、防治江河水患的重大措施”。1999年8月，时任国务院总理的朱镕基同志先后对四川、陕西、甘肃等省的生态环境建设进行了考察，提出了“退耕还林（草），封山绿化，以粮代赈，个体承包”十六字政策方针。随后，四川、陕西、甘肃三省率先开展了退耕还林还草试点工作，从而揭开了中国退耕还林还草的序幕。2000年，中央2号文件及国务院西部地区开发会议将退耕还林还草列为西部大开发的重要内容，并经国务院批准，在中西部地区17个省（区、市）和新疆生产建设兵团的188个县中开展退耕还林还草试点。退耕还林还草工程成为继天然林保护工程之后，我国生态环境建设史上的又一历史性举措。
2.宁夏退耕还林发展阶段
宁夏退耕还林工程自2000年开始试点建设，截至目前大体经历了四个发展阶段。
（1）试点阶段（2000年—2001年）。这个阶段国家下达宁夏退耕还林任务104万亩，全部安排在水土流失及沙化严重的南部山区八县（含红寺堡）。
2000年3月，国家林业局、国家计委、财政部联合发出了《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林试点示范工作的通知》（林计发[2000]111号），《通知》阐述了退耕还林试点工程的重大意义，对退耕还林试点工程的主要原则、兑现政策等做了详细规定，并将退耕还林（草）试点范围扩大到长江上游（以三峡库区为界）的云南、四川、贵州、重庆、湖北和黄河上中游（以小浪底库区为界）的陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南、新疆（含生产建设兵团）13个省（自治区、直辖市）的174个县（团、场）。3月14日，国家有关部门联合下发了《关于以粮代赈、退耕还林还草的粮食供应暂行办法》（计粮办[2000]241号），确定了每亩退耕地每年补助粮食（原粮）的标准，长江上游地区300斤、黄河上中游地区200斤，粮食补助的期限，暂定5年，并根据试点情况，需要几年就补几年；粮食供应的品种，由省政府根据退耕地区农民的生活习惯、退耕土地原种粮食品种、当地粮食库存实际情况等，合理确定粮食供应的品种及各品种的搭配比例，更好地满足退耕区农民生活基本需要。2000年4月，自治区人民政府批转自治区林业厅《宁夏回族自治区退耕还林草试点示范实施方案》，确定彭阳县、固原县、西吉县、泾源县、隆德县等五个县为宁夏2000年退耕还林草试点示范县，对退耕还林试点示范类型区划分及林草配置、以粮代赈具体操作办法、开展试点示范工作的保障措施作了详细规定。
2001年3月，为了进一步扩大退耕还林试点范围，自治区人民政府办公厅转发自治区计委、林业厅（局）、财政厅和粮食局联合下发的《宁夏2001年退耕还林还草试点实施方案的通知》（宁政办发[2001]44号），进一步扩大退耕还林试点范围，将海原、同心（含红寺堡）、盐池三县列为新的试点县，同时在退耕还林政策上坚持把退耕还林同农田基本建设、农业产业结构调整、农民脱贫致富相结合。
试点初期，宁夏退耕还林工程重点坚持以小流域为单元，实行山、水、田、林、路、草综合治理。在南部土石山区以扩大六盘山水源涵养林区为重点，在黄土丘陵区以治理水土流失为重点，在盐同海严重风沙区以沙漠化土地治理为重点。为了加强领导，自治区党委、政府专门成立了以自治区政府主管主席为组长，发改委、财政、粮食、林业等部门主要负责同志参加的退耕还林工作领导小组，指导全区退耕还林工程建设。为了将“目标、任务、资金、粮食、责任”落实到位，自治区政府主管主席每年都与各工程县的政府主要领导签订责任书。宁夏退耕还林工程在经历了两年的试点后，针对存在的问题进行了认真总结和分析，提出了要适应自然和经济规律，为农民创造一个良好的生存和生活环境。在改善生态环境的基础上，促进农民增收，使宁南山区农民得到真正的实惠。
（2）大发展阶段（2002年—2005年）。这个阶段是退耕还林工程蓬勃发展阶段，宁夏抢抓机遇，加快了退耕还林的步伐，对全区范围内水土流失和风沙侵蚀严重地区进行全面治理，共完成退耕还林和荒山造林1035万亩。
2002年1月10日，国务院西部开发办、国家林业局联合召开“全国退耕还林工作电视电话会”，决定退耕还林工程范围扩大到全国25个省（区、市）和新疆生产建设兵团，标志着国家全面实施退耕还林工程的开始。按照国家的统一部署，宁夏退耕还林工程建设范围已逐步扩大到全区21个县（市、区）和自治区农垦局，拉开了宁夏全面实施退耕还林工程建设的序幕。这一时期，宁夏年均退耕还林任务达200万亩以上，退耕还林工程成为宁夏生态建设的“航空母舰”。同年8月，自治区党委、政府在盐池县召开了的宁夏中部干旱带生态建设工作会议上，提出了在2003年5月1日前宁夏全面实行封山禁牧，发展舍饲养殖。会议的重大意义在于社会各界将“封山禁牧、保护生态”的思想统一到自治区的安排部署上来，全民对加快生态建设、保护生环境的生态意识不断加强，自觉维护生态安全的行动得到进一步提高。随着退耕还林工程建设的全面展开，根据国家林业局要求，宁夏成立了宁夏退耕还林工程办公室，全面负责宁夏退耕还林工程建设，为宁夏退耕还林健康发展提供了组织保障。
2002年12月14日，时任国务院总理朱镕基签署第367号国务院令，正式颁布《退耕还林条例》。由于退耕还林工程建设期和政策兑现期长，任何一个环节出现问题都将产生重大不良影响，必须通过立法来保持退耕还林政策的连续性和稳定性。另外，在退耕还林试点过程中出现了一些问题，如有些地方没有将生态地位重要的区域列入退耕还林的重点并优先实施，有些地方粮食补助、资金兑付不及时到位等。这些问题必须用法律的形式予以规范，对违反法律规定的行为必须予以惩戒，依法追究法律责任。正是基于以上原因，国务院才签署发布了《退耕还林条例》。《退耕还林条例》分总则，规划和计划，造林、管护与检查验收，资金和粮食补助，其他保障措施，法律责任，附则共七章六十五条。《条例》规定，国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府负责制。《退耕还林条例》的颁布是我国生态建设中的一件大事，标志着我国退耕还林建设纳入了法制化管理轨道。
为了做好宁夏退耕还林粮食的组织供应，自治区政府在2003年6月批转了自治区粮食局、计委、财政厅、林业厅（局）、质监局、农发行宁夏分行联合发出《进一步完善退耕还林粮食供应政策措施的意见》的通知（宁政发[2003]12号），规定退耕还林补助粮的粮源筹措和调运工作，由自治区人民政府委托自治区粮食局负总责；补助标准每亩退耕地每年补助粮食（原粮）100千克，补助年限还草按2年计算、还经济林按5年计算、还生态林暂按8年计算；补助粮供应品种比例，暂按小麦60％、玉米30％、稻谷10％（按69％折率计算供应大米）确定。2004年，国家考虑到粮食安全问题，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发[2004]34号），国家按每公斤粮食（原粮）1.40元计算，包干给各省、自治区、直辖市，具体补助标准和办法，由省级人民政府根据当地实际情况确定。根据宁夏区情，自治区政府决定从2004年起，退耕还林粮食补助实行分类型、分比例兑现现金和粮食。川区各县（区）、灵武市、沙坡头区等地的粮款补助，全部以现金兑付。山区8县区（原州区、彭阳县、隆德县、泾源县、西吉县、海原县、同心县、盐池县）、红寺堡开发区、中宁县实行补粮补款相结合，补助比例为粮食30%、现金70%，补助粮食品种比例为小麦和玉米各50%。同时，为确保退耕农户粮款补助资金及时、足额到位，防止各种虚报、冒领、截留、克扣、挪用退耕还林补助资金情况的发生，宁夏自2005年起，将粮食补助资金和现金补助全部通过农村信用社采取的“一卡通”办法，直接兑现到退耕农户账户。
退耕还林工程是一项复杂的系统工程，为了完善退耕还林工程建设，确保工程的持续健康发展，在这一时期，国家及有关部门先后下发了一系列政策文件和规定。主要包括《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2002]10号）、《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发[2004]34号）、《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》（国办发[2005]25号）、《国家林业局关于做好退耕还林工程大户承包管理工作的通知》（林退发[2004]145号），其中《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》，从组织形式上进一步丰富了退耕还林工程的内涵，提出了退耕还林建设与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧等配套保障措施结合起来，切实做到“退得下、稳得住、能致富、不反弹”，从而将退耕还林工程的建设由单一的生态建设向农业、水利、能源紧密地结合在一起，使工程建设更加系统化、组织部门多样化，工程管理更加规范。