第7章 电子信息产品污染控制符合性判定及其程序的法制规定性要求

节能与综合利用司资源综合利用处处长 黄建忠

2006年2月28日，原信息产业部联合发展改革委、商务部、海关总署、工商总局、质检总局和原环保总局七部门颁布了《电子信息产品污染控制管理办法》。这部为规范电子信息产品污染控制行为的法律规范性文件，不仅作出了关于电子信息产品污染控制的法制规定性要求，即电子信息产品污染控制符合性的法制规定，也作出了相关符合性判定及其程序的法制规定性要求。前者，即是关于电子信息产品中限制使用有毒有害物质的规定，后者则是关于电子信息产品中限制使用有毒有害物质的符合性判定及其程序的规定。

理解这个问题，既需要我们对什么是“符合性”、“符合性判定”、“符合性判定程序”有一个基本了解，也需要我们对《电子信息产品污染控制管理办法》所确定的电子信息产品污染控制的“符合性”、“符合性判定”、“符合性判定程序”的法制规定性要求有一个基本了解。这将有助于我们很好地贯彻实施《电子信息产品污染控制管理办法》。

一、何谓“符合性”

根据《现代汉语词典》解释，“符”是名词，形声字，从竹，付声。“符”从“竹”，表示与竹子有关。“符”的本义是，古代朝廷传达命令或调兵将用的凭证，双方各执一半，以验真假。“符合”，即相同的意思，表示在意见、意志或行动上的一致。“符”合，即真，“符”不合，即假。所以，“符合性”表达的就是一个“说”与“做”、“规定”与“遵守规定”的一致性的真与假问题。

“符合性”的英文是coincidence、conformity。“符合性”在学术文献中的解释有多种，其中较接近的解释是：所谓符合性是指质量活动及有关结果是否符合准则。符合性有两层含意，一是有效性，二是达标性。有效性是指审核准则是否被有效实施，达标性是指审核准则实施的结果是否达到预期的目标。

所以，符合性一般强调的是人们的思想和行为与法律、法规、社会公认道德、传统习惯的一致性。而非符合性则是与传统习惯、认识、社会道德、国家法律、法规相违背和不一致的思想和行为。非符合性尽管是法律、法规、社会公认道德和传统习惯所不允许和禁止的，但它们却不以人们的意志为转移，客观存在着。虽然它们不是社会的主流意识和行为，但却对社会和人民的正常生活产生巨大的危害。典型的例子是在食品加工生产环节屡屡发现的诸如海产品中加入敌敌畏、辣椒酱中加入苏丹红等严重危害人民身体健康的产品违法加工生产行为。因此对产品加工生产的非符合性行为必须高度重视，认真研究，加强监管。

二、《电子信息产品污染控制管理办法》做出的中国电子信息产品污染控制的法制规定性要求

《电子信息产品污染控制管理办法》共27条，其中第二章内容“电子信息产品污染控制”全部为关于电子信息产品污染控制的法制规定性要求。

“第九条 电子信息产品设计者在设计电子信息产品时，应当符合电子信息产品有毒、有害物质或元素控制国家标准或行业标准，在满足工艺要求的前提下，采用无毒、无害或低毒、低害、易于降解、便于回收利用的方案。

第十条 电子信息产品生产者在生产或制造电子信息产品时，应当符合电子信息产品有毒、有害物质或元素控制国家标准或行业标准，采用资源利用率高、易回收处理、有利于环保的材料、技术和工艺。

第十一条 电子信息产品的环保使用期限由电子信息产品的生产者或进口者自行确定。电子信息产品生产者或进口者应当在其生产或进口的电子信息产品上标注环保使用期限，由于产品体积或功能的限制不能在产品上标注的，应当在产品说明书中注明。

前款规定的标注样式和方式由信息产业部商国务院有关主管部门统一规定，标注的样式和方式应当符合电子信息产品有毒、有害物质或元素控制国家标准或行业标准。

相关行业组织可根据技术发展水平，制定相关电子信息产品环保使用期限的指导意见。

第十二条 信息产业部鼓励相关行业组织将制定的电子信息产品环保使用期限的指导意见报送信息产业部。

第十三条 电子信息产品生产者、进口者应当对其投放市场的电子信息产品中含有的有毒、有害物质或元素进行标注，标明有毒、有害物质或元素的名称、含量、所在部件及其可否回收利用等；由于产品体积或功能的限制不能在产品上标注的，应当在产品说明书中注明。

前款规定的标注样式和方式由信息产业部商国务院有关主管部门统一规定，标注的样式和方式应当符合电子信息产品有毒、有害物质或元素控制国家标准或行业标准。

第十四条 电子信息产品生产者、进口者制作并使用电子信息产品包装物时，应当依据电子信息产品有毒、有害物质或元素控制国家标准或行业标准，采用无毒、无害、易降解和便于回收利用的材料。

电子信息产品生产者、进口者应当在其生产或进口的电子信息产品包装物上，标注包装物材料名称；由于体积和外表面的限制不能标注的，应当在产品说明书中注明。

前款规定的标注样式和方式由信息产业部商国务院有关主管部门统一规定，标注的样式和方式应当符合电子信息产品有毒、有害物质或元素控制国家标准或行业标准。

第十五条 电子信息产品销售者应当严格进货渠道，不得销售不符合电子信息产品有毒、有害物质或元素控制国家标准或行业标准的电子信息产品。

第十六条 进口的电子信息产品，应当符合电子信息产品有毒、有害物质或元素控制国家标准或行业标准。

第十七条 信息产业部商环保总局制定电子信息产品有毒、有害物质或元素控制行业标准。

信息产业部商国家标准化管理委员会起草电子信息产品有毒、有害物质或元素控制国家标准。

第十八条 信息产业部商发展改革委、商务部、海关总署、工商总局、质检总局、环保总局编制、调整电子信息产品污染控制重点管理目录。

电子信息产品污染控制重点管理目录由电子信息产品类目、限制使用的有毒、有害物质或元素种类及其限制使用期限组成，并根据实际情况和科学技术发展水平的要求进行逐年调整。

第十九条 国家认证认可监督管理委员会依法对纳入电子信息产品污染控制重点管理目录的电子信息产品实施强制性产品认证管理。

出入境检验检疫机构依法对进口的电子信息产品实施口岸验证和到货检验。海关凭出入境检验检疫机构签发的《入境货物通关单》办理验放手续。

第二十条 纳入电子信息产品污染控制重点管理目录的电子信息产品，除应当符合本办法有关电子信息产品污染控制的规定以外，还应当符合电子信息产品污染控制重点管理目录中规定的重点污染控制要求。

未列入电子信息产品污染控制重点管理目录中的电子信息产品，应当符合本办法有关电子信息产品污染控制的其他规定。

第二十一条 信息产业部商发展改革委、商务部、海关总署、工商总局、质检总局、环保总局，根据产业发展的实际状况，发布被列入电子信息产品污染控制重点管理目录的电子信息产品中不得含有有毒、有害物质或元素的实施期限。”

显然，上述《电子信息产品污染控制管理办法》第二章第9、10、11、13、14、15、16、20条共八个条款对电子信息企业开展电子信息产品污染控制活动作出了具体的规定，明确了以下两点：

第一，从2007年3月1日，《电子信息产品污染控制管理办法》施行日起，进入中国市场的电子信息产品需要按照有关标准的规范，标识产品中所含有毒有害物质的名称、含量和所在位置，产品废弃后可否回收利用等信息。

第二，电子信息产品中限制使用有毒有害物质采取“目录管理方式”，具体做法将采取制定“电子信息产品污染控制重点管理目录”的方式实施。这样，纳入这个目录的产品将从目录管理正式施行的那一天开始，需要满足管理办法作出的第二个电子信息产品污染控制符合性要求，即限制使用有毒有害物质，要么实现有毒有害物质的替代，要么实现有毒有害物质的减量化。

三、《电子信息产品污染控制管理办法》做出的中国电子信息产品污染控制符合性的法制规定性要求

电子信息产品污染控制的符合性问题广义上包含了三层含义。

第一层含义是，我们在开展电子信息产品污染控制的立法和相关标准化工作时，是否做到了所制定的法律、行政法规和规章都能符合中国电子信息产品污染控制实践的基本要求。这是因为，无论立法还是标准化工作，都必须以需求为第一原则，需求将决定符合性要求。所以，离开需求，一切符合性将无从谈起。所以，我们在确定中国电子信息产品污染控制的符合性要求时，既要符合WTO规则，和国际接轨，更重要的是要结合中国国情。

第二层含义是，以检测、认证为主要内容的电子信息产品污染控制合格评定程序要符合电子信息产品污染控制的法律、行政法规和规章的规定；符合制度化、规范化基本要求；符合公正、公平原则。

第三层含义是，中国电子信息产品污染控制的实践活动是否符合现行法律规范性文件即法律、行政法规和规章和相关标准的规定与要求。即凡是法律、行政法规、规章作出规定的，电子信息产品污染控制行为必须予以遵守。遵守了，即符合，达到符合性；否则结论相反。

《电子信息产品污染控制管理办法》确定的中国子信息产品污染控制的符合性问题狭义上指的是上述第三种情况。所以，我们现在所说电子信息产品污染控制的符合性问题，简单讲，就是指是否遵守了《电子信息产品污染控制管理办法》的规定，满足了该《电子信息产品污染控制管理办法》的符合性要求。2006年11月6日，原信息产业部出台了三个行业标准：《电子信息产品产品中有毒有害物质的限量要求》（SJ/T11363-2006）、《电子信息产品污染控制标识要求》（SJ/T11364-2006）、《电子信息产品中有毒有害物质的检测方法》（SJ/T11365-2006）。这三个标准为广大电子信息产品生产企业、销售企业、进口企业满足《电子信息产品污染控制管理办法》规定的符合性要求提供了技术手段。

《电子信息产品污染控制管理办法》确定的中国电子信息产品污染控制符合性要求已经明确在该《电子信息产品污染控制管理办法》的第9、10、11、13、14、15、16、19、20条。分散在这九条中的电子信息产品污染控制的符合性要求可以概括为以下两点。

第一，所有电子信息产品进入中国市场时，企业应按照该《电子信息产品污染控制管理办法》第9、10、11、12、13、14、15、16条的规定，做好产品中有毒有害物质的“自我声明”，按照《电子信息产品污染控制标识要求》标准提供的方法进行标注。标注正确，即达到符合性；否则就没有达到符合性。

第二，通过制定电子信息产品污染控制重点管理目录限制使用有毒物有害物质，企业则应按照该《电子信息产品污染控制管理办法》第19、20条的规定，做好有毒有害物质的替代与减量化。此时，对进入这个目录的产品来说，生产企业、进口企业、销售企业则需要保证已经进入《重点管理目录》的产品必须实现有害物质的减量化或替代，以通过“中国强制性认证（CCC）”为达到满足污染控制的符合性。通过了CCC认证，就达到了符合性，否则就没有达到符合性。

四、电子信息产品污染控制的符合性判定的法制规定性要求

《电子信息产品污染控制管理办法》作为一部法律规范性文件，最重要的一点是它必须就电子信息产品污染控制行为做出法制规定性要求，而且还需要对满足该法制规定性要求的具体方式再做出法制规定要求。显然，对前者理解的延伸，可认为电子信息产品污染控制行为的法制规定性要求即是电子信息产品污染控制的符合性要求；而后者，作为“满足该法制规定性要求的具体方式”则是提供了电子信息产品污染控制的符合性判定的方式和要求。换句话说，满足上述两个电子信息产品污染控制的符合性要求怎样算合格？满足上述两个电子信息产品污染控制的符合性要求应如何判定，应采用什么样的程序？显然，电子信息产品污染控制的符合性判定方式与要求仍然可以在《电子信息产品污染控制管理办法》第9、10、11、12、13、14、15、16、19、20条中一一找到。其中见诸较多的规定则是体现在“满足电子信息产品污染控制的国家标准或行业标准”字样里。

《电子信息产品中有毒有害物质的限量要求》、《电子信息产品污染控制标识要求》、《电子信息产品中有毒有害物质的检测方法》三个标准不仅提供了满足《电子信息产品污染控制管理办法》相关电子信息产品污染控制的规定的手段、方法、途径等，前两个标准还提供了电子信息产品污染控制符合性判定的具体方式。

一般而言，符合性产品判定的基本依据就是产品标准，产品标准是建立在“符合性”、“一致性”、“重复出现”和“有关各方协商一致”、“统一规定”、“共同遵守”等符合性的基础条件上的行为要求。符合性产品判定又将成为政府监管的依据。

但电子信息产品污染控制的符合性判定“与众不同”之处，一是通过制定《电子信息产品污染控制管理办法》将对行业污染控制行为的规定与满足规定必须执行相关标准“捆绑”在一起；二是通过制定《电子信息产品污染控制管理办法》将电子信息产品污染控制的符合性判定具体方式法制化。其实这样做的唯一目的是统一符合性判定的尺度。正所谓，没有规矩，不成方圆。没有统一的符合性判定尺度，必然造成符合性判定的混乱。试想，如果不作出《电子信息产品中有毒有害物质的限量要求》（SJ/T11363-2006）这个行业标准，何以衡量一个企业的产品的有毒有害物质含量适中了？如果不作出《电子信息产品污染控制标识要求》（SJ/T11364-2006）这个行业标准，又怎能去判定一个企业的产品上明示的含有有毒有害物质的情况合格与否呢？

五、电子信息产品污染控制符合性判定程序的法制规定性要求

符合性判定程序亦即合格评定程序，是指任何直接或间接确定技术法规或标准中相关要求被满足的程序。一般来讲，合格评定程序是为进行认证工作而建立的一套程序和管理制度。其中包括认证和认可两类活动。合格评定程序是符合性判定的具体规则与过程，包括检测与认证；一般情况下，检测仅真实反映实际情况，不做合格与否的判定，认证才做合格与否的判定。

1903年，英国创立了世界上第一个认证标志，即使用BS字母组成的“风筝标志”，标志在钢轨上，表明钢轨符合质量标准，该标志以英国国家标准为检验依据，具有公正性和科学性。此后，许多国家纷纷起而效仿，建立起以本国标准为依据的认证制度。

二战后，世界经济格局发生了较大的变化，国际贸易迅速增长，以欧盟和关贸总协定（现为世界贸易组织）的建立为标志，世界经济呈现出国际和区域化的趋势。在这种情况下，国家认证制度的局限性暴露出来，一些国家的政府为了推动本国产品的出口，开始谋求双边以至多边的认证制度，以区域性标准为依据的认证制度首先在欧盟出现。这种区域性认证制度的建立，克服了欧盟各成员国之间标准不统一和管理技术上的差异，简化了贸易手续，保护了各成员国的利益。但是这对非欧盟成员国却形成了非关税贸易壁垒。在这种背景下，促使国际电工委员会（IEC）考虑建立国际性的质量评定制度。

1976年，IEC成立认证管理委员会（CMC）。CMC成立以后，完成了国际电工委员会电子元器件国际标准认证制度的基本章程和程序规则的制定和颁布工作。受关贸总协定的影响，1971年，国际标准化组织（ISO）成立认证委员会，并于1985年改名为合格评定委员会（CASCO），开始从技术角度协调各国认证制度的内容，促进各国认证机构的检验结果的相互认可，以消除各国由于标准、检验、认证过程中存在的差异所带来的贸易困难，并进一步制定出国际性的认证制度。1993年结束的“乌拉圭回合”谈判，将质量认证扩展为“合格评定程序”。

电子信息产品污染控制的合格评定程序将存在两种形式：一是以“自我声明”为主要形式的合格评定程序，企业可以进行自愿性的检测与认证，也可以凭借上游企业提供的资料，不作检测和认证，政府的监管将采取抽检形式，辅之第三方的检测认证；二是以CCC为主要形式的关于“限量”的合格评定程序。政府的监管将依据CCC进行。

简单地说，电子信息产品污染控制以“自我声明”为主要形式的合格评定程序，就是对满足《电子信息产品污染控制管理办法》第9、10、11、12、13、14、15、16条规定的符合性判定过程。这个过程基本是：向产品材料供应商索取有毒有害物质含有情况，或要求其提供第三方检测机构依照《电子信息产品中有毒有害物质的检测方法》（SJ/T11365-2006）进行检测的报告；按照《电子信息产品中有毒有害物质的限量要求》（SJ/T11363-2006）、《电子信息产品污染控制标识要求》（SJ/T11364-2006）选择标志，填写有毒有害物质情况表格；政府保留抽查的权利，抽查合格与否，依然依靠上述两个标准。

电子信息产品污染控制以CCC认证为主要形式的合格评定程序涉及强制性认证。

什么是认证？“认证”一词的英文原意是一种出具证明文件的行动。ISO/IEC指南2：1986中对“认证”的定义是：“由可以充分信任的第三方证实某一经鉴定的产品或服务符合特定标准或规范性文件的活动。”举例来说，对第一方（供方或卖方）生产的产品甲，第二方（需方或买方）无法判定其品质是否合格，而由第三方来判定。第三方既要对第一方负责，又要对第二方负责，不偏不倚，出具的证明要能获得双方的信任，这样的活动就叫做“认证”。这就是说，第三方的认证活动必须公开、公正、公平，才能有效。这就要求第三方必须有绝对的权力和威信，必须独立于第一方和第二方之外，必须与第一方和第二方没有经济上的利害关系，或者有同等的利害关系，或者有维护双方权益的义务和责任，才能获得双方的充分信任。那么，这个第三方的角色应该由谁来担当呢？显然，非国家或政府莫属。由国家或政府的机关直接担任这个角色，或者由国家或政府认可的组织去担任这个角色，这样的机关或组织就叫做“认证机构”。

为什么对进入电子信息产品污染控制重点管理目录的产品要进行CCC认证？按照我们一般的理解，可以进入电子信息产品污染控制重点管理目录的产品应当是那些基本可以实现有毒有害物质的替代与减量化，技术“成熟”、经济“可行”的产品。对这样的产品还应当不应当进行CCC认证？我认为答案是肯定的。原因很简单，第一，显然进入目录的产品选择条件是这类产品应当属于“重点管理”的对象。因为这类产品可能由于量大、面广、用户分散、淘汰过快等原因难以进行污染控制。既为“重点产品”，何以懈怠之。第二，对于像有毒有害物质的替代与减量化这样重要的事件，应用“自我声明”是有失公允的，或者说第一方的公信力不够。第三，电子信息产品污染控制，从“第一步”走到“第二步”，难度越来越大，监管也应愈加严厉。

不用CCC认证行不行？答案显然是否定的，至少现在是不行的。首先，在许多企业仍缺乏环保意识、诚信意识、守法意识的情况下，放弃CCC认证，而我们的监管力量又不足，无疑会给许多企业做假、作秀、浑水摸鱼的机会。这对守法、环保、诚信企业是不公平的。其次，目前一些企业对尚未进行的电子信息产品污染控制CCC认证心存担忧，这种心情是可以理解的。因为至今我们没有将电子信息产品污染控制CCC认证的制度建立起来，但工业和信息化部及国家认监委正在致力于“为减轻企业负担，方便企业”千方百计以“简化程序，缩短时间，降低成本”为工作目标，建立一个符合贯彻《电子信息产品污染控制管理办法》需要、符合产业发展需要、企业能认可、行业能承受的电子信息产品污染控制CCC认证制度。第三，鉴于《电子信息产品污染控制管理办法》已经将CCC认证的内容写入其中，因此，放弃CCC认证需要修订《电子信息产品污染控制管理办法》。这将需要启动立法程序。

鉴于目前合格评定程序已经成为WTO/TBT的重要关注内容。因此，以此为基础建立起电子信息产品污染控制的CCC认证规则（制度）需要与国际接轨，并需要根据电子信息产品污染控制的特点进行创新，只有这样才能有利于中国电子信息产品污染控制工作的顺利进行。