抓住发展机遇，加快发展转型

（代序）

2012年是《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发[2002] 17号，以下简称“17号文件”）发布实施10周年。回顾17号文件发布十年以来的贯彻实施情况，结合当前电子政务发展的新形势和新要求，我们迫切需要认真分析电子政务发展面临的挑战和机遇，全面总结电子政务发展经验，加快发展转型，走电子政务科学发展的道路。

一、电子政务发展面临的挑战和机遇

17 号文件是2001 年年底开始酝酿，2002 年上半年集中力量制定的，2002 年7 月由国家信息化领导小组开会审议通过，并全面部署实施。在国家信息化领导小组第一次会议上，确定了以电子政务引领经济社会各领域信息化的发展方针，明确了电子政务建设的三个主要任务：一是通过推进电子政务，使政府更好地履行职责；二是为经济社会发展以及其他领域信息化发展树立样板；三是通过电子政务来拉动国内信息技术和产业的发展。当时大家把17号文件的任务归结为“两网一站四库十二金”。下面我们对其进展状况做一个简要总结。

“两网” 按17号文件的设想，电子政务的网络平台有两个，一是搭建一个全国性内网平台，另一个是全国性外网平台。现在来看，“两网”建设取得了积极进展，但当时设想的搭建全国性统一的内网平台和外网平台的任务还没有完成。

“一站” 政府门户网站建设的任务应该说已经基本完成，甚至比当时预想的还要好。由于门户网站的快速发展，对建设服务型政府，方便百姓办事，推进政府信息公开等方面都起到了十分重要的推动作用。

“四库” 按17 号文件确定的任务和目标来看，“四库”建设总的来说做了大量的工作，并有了一定的基础，但与17号文件提出的预定目标相比还有较大差距。“四库”中进展最好的是人口库，目前已基本建成以公安信息为基础的全国性数据库，但也存在着两方面不足：一是还没有在与人口库相关的政府部门业务信息和人口库之间建立一种动态的更新机制；二是未能完全根据职责需要实现对人口库信息的有效利用。现在，公安的人口库和几个大的业务系统之间已经实现了实时比对、查询，但是与社会各领域对人口库数据的应用需求相比，还有大量的工作要做。和人口库相比，其他三个库的差距就更大。在法人库建设上，如全国统一，以及通过相关政府部门的各种业务来实现法人库信息的更新和利用等预定目标，还需要下大功夫才能实现。基础地理信息资源库到目前为止也没有实现全国统一，也未能提供广泛的社会服务。宏观数据库大体上也是如此。

“十二金” 从17 号文件提出的任务和目标来看，“十二金”的任务应该说已基本完成。“十二金”的主要任务是实现电子政务对政府核心业务、主流业务的全业务、全流程覆盖，就是从政府当时主要以办公系统和一些业务系统的片断，走向核心业务的全流程覆盖。到目前为止，已经远远不止“十二金”，其数量还在不断扩充。

总体上看，如果用国家信息化领导小组第一次会议确定的三个主要目标来考量，客观说电子政务建设与这三个目标都有很大的差距。在电子政务支持政府更好履行职责上，还存在很大的差距；在为经济社会发展树立样板方面，差距更大。举例而言，大企业的信息化工程和信息化水平，大都走在了政府前面；在电子政务支撑和拉动信息技术、产业和信息安全方面，作用也远没有彰显出来。所以，回顾十年发展历程，我们必须冷静地看到电子政务面临的严峻挑战，主要是如何使电子政务支撑政府更好履行职责，如何高质量、低成本地发展电子政务，如何在信息化条件下使电子政务满足提升治国理政能力的迫切要求，如何保障电子政务的信息安全等。

但同时，我们也应深刻认识到电子政务发展面临的新机遇，这些新机遇主要来自两个方面，即业务的需求和技术的发展。

从业务需求看，党的十八大报告明确提出了建设服务型政府，加快社会管理创新，加快推进行政体制改革的要求，这些要求也对电子政务的发展提出了更广、更高的要求。在当今信息化条件之下，电子政务是实现公共行政管理改革和发展目标的必要条件。政府的四大职能，无论是社会管理、公共服务、市场监管还是宏观调控，都离不开电子政务，这就是对电子政务提出了巨大的现实需求。现在，可以看到在社会管理的各个方面，无论是传统领域还是新型的综合领域，信息技术都发挥了支撑性的、不可替代的作用，尤其是在各地，特别是各中心城市，在依靠电子政务推动社会管理创新方面都做了大量积极的探索和尝试，取得了十分显著的成绩。由此看来，未来对电子政务的需求将继续保持旺盛的态势，而且需求十分紧迫。由于经济和社会发展面临很多紧迫问题和关键问题，因此，无论是维护社会稳定还是切实履行政府的四大职能，对电子政务的需求都会越来越大，越来越迫切。

从技术发展看，与十年前制定17 号文件时相比，今天电子政务的技术环境已经发生根本变化。在技术进展的推动下，电子政务将走上一个新的发展阶段。对于电子政务发展而言，最主要的技术变化就是所谓的“云移物大智”。

“云”是云计算。云计算为电子政务中的资源共享提供了一个新思路，这里的资源共享不仅仅包括计算机和网络，还包括软件、信息、技术人才和行政资源。云计算还改变了电子政务的实现模式，从原来的需求分析、规划设计、建设、运行维护，变成由政府部门提出服务要求，由服务商加以实现这样的全新模式。这一新模式与十年前的电子政务模式相比，其速度和质量不可同日而语。

“移”是移动互联网。移动互联网对电子政务来说就是一个词—方便，这是移动互联网的最大特点。

“物”就是物联网。对电子政务而言，物联网最重要的贡献就是增加了传感功能，从而使系统由聋子瞎子变得耳聪目明。物联网将极大地拓展电子政务应用的范围，尤其是社会管理、公共服务以及市场监管领域。

“大”是大数据。大数据经历了信息资源的集中，数据大集中到大数据这样一个渐进的发展过程。根据行政管理和业务发展的需要，通过对所有信息高水平、高质量的集中，大数据将更好地支持各级政府的管理决策。

“智”就是智慧城市。智慧城市的实质就是回归到政府管理的本质，以构建信息技术的支撑环境。智慧城市从政府四大基本职能出发，而不是围绕一个个部门的职责和一个个部门固定的业务流程来构造电子政务。

可以看出，“云移物大智”是电子政务技术发展所带来的一个重要机遇，但与此同时，也要认真把握这些新技术概念的本质，谨防掉入概念的陷阱里出不来，望文生义，影响电子政务的发展。

二、加快发展转型，走电子政务的科学发展道路

回顾十年来的电子政务发展，既有成绩、有收获，但也有经验和教训。面对电子政务发展的严峻挑战，面对业务需求和技术变化所带来的新机遇，必须加快转变电子政务的发展方式，走电子政务的科学发展道路。

发展方式转变主要包括两个方面：

一是电子政务对政府履行职责的支撑，要从支撑一个个部门和一个个业务，转向对政府四大职能的完整的信息技术支持，切实提升政府履行职责的能力。当前政府职责的实际分工，无论是宏观经济的预测分析，市场监管还是社会管理和公共服务，任何一件事情几乎都不存在跨部门的、跨上下层级的联系，尤其是中央部门的职责更多是以处为单位，有些甚至是以人为单位来实际运行的。但这一分工格局实际上和政府真正履行好职责，实现“十八大”所提出来的公共行政管理改革目标是有巨大差距的。由于过去电子政务是以现行的行政管理体制为依托，已难以适应行政体制改革和政府职能转变的迫切需要。今后电子政务的发展必须在现行支撑各个部门具体业务的基础之上，转向对业务本身的支持，这将是一个十分重大的转变。

上述转变也将带来第二个转变，即技术体系架构的转变。技术体系架构的转变就是全面转向云平台。受技术发展的限制，在制定17 号文件的时候，人们尚难看到今天的云平台和云服务这种新模式，更多地只是考虑内网和外网两个平台的整合。但今天从云计算的角度看，利用集中统一的云技术建构和云服务模式以实现资源的集中和服务，必然要超越17 号文件的技术架构。新的技术架构必须摆脱技术平台和部门机构划分一致的格局，也就是说部门的电子政务平台主要是一个业务应用平台，而不是由计算机、网络和软件所搭建的技术平台，后一平台可以由中央政府和地方政府来统一构建，或统一委托企业来搭建。必须要在云技术和云服务的架构下，实现业务和技术构成之间的彻底分离。

在制定17号文件的时候，基本上没有考虑软件统一和资源共享问题，这造成办公信息系统有许多的版本，这是很不合理的。如果转向云技术和云服务，这样的格局将会大为改观。另外，在向云技术体系转变时，我们需要将政府各个部门的能力，包括管理能力、服务能力和技术能力等通过云平台、云服务方式集中起来，以支撑电子政务发展的需求。因此，未来电子政务的发展要加快转向云平台和云服务，从根本上解决资源共享和信息孤岛的问题，解决以部门和业务为基础的系统里所固化的不合理的管理方式和体制问题。

只有将上述两个转变紧密结合在一起，才能真正实现电子政务发展方式的根本转变。当前，我国电子政务发展正面临一个关键的转折期，需要各部门、各地方形成合力，共同分析、研究和解决电子政务发展过程中碰到的各种困难和问题，使电子政务走科学发展的道路，推动电子政务发展真正迈入一个新阶段。

2013年5月