三、激励政策对银川高新区发展影响的评价
为了加快宁夏工业化进程和高新技术产业发展，1992年自治区党委政府决定设立银川高新技术产业开发区，并制定和实行了一系列鼓励和扶持高新技术产业发展的政策措施。在实践中，银川高新区不断创新和完善体制机制，逐步形成了具有一定区域特点和科学化、规范化的政策体系，为促进宁夏高新技术产业发展、带动全区经济跨越式发展起到了积极的推动作用。
（一）银川高新区鼓励和扶持高新技术产业发展的政策
银川高新区在发展过程中与银川经济技术开发区有机整合，实行“一套人马、两块牌子”，同时享有国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业开发区的优惠政策，还可享受宁夏回族自治区内促进经济发展的各类优惠政策。
1．税收优惠政策
从2003年起，《银川高新技术产业开发区鼓励投资发展高新技术产业的规定》明确规定，2010年以前区内工业企业减按15%的税率征收企业所得税，新办内资工业企业自生产经营之日起，第1年至第3年免征企业所得税，第4年至第5年减半征收企业所得税；高新技术企业自认定年度起，免征企业所得税5年；新办的商贸和服务型企业，从生产经营之日起，免征所得税3年；外商投资企业一律免征3%的地方所得税；生产性外商投资企业，经营期在10年以上的，从获利年度起，第1年至第2年免征企业所得税，第3年至第5年减半征收企业所得税；企业从事技术转让、技术开发业务及与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，所缴纳的企业所得税、营业税和自治区人民政府规定的流转税附加收费高新区级留成部分给予100%的财政扶持。
2．投融资优惠政策
一是直接给予资金支持。银川高新区相继投入2500万元设立“扶持高新技术企业发展基金”、投入1000万元设立“高新技术风险担保基金”、投入300万元设立“种子基金”，为企业高新技术研究成果转化及产业化提供资金扶持。
二是鼓励企业上市直接融资。银川高新区鼓励企业上市融资，凡在境外或深沪A股主板或创业板成功上市的，一次性奖励企业300万元（包括银川市政府奖励的200万元）。另外，还有金融贷款方面加大支持力度的优惠条款。
三是土地使用优惠。银川高新区对土地使用权出让地价实行“先收后返”的优惠政策，即在签订《国有土地使用权出让合同》的同时，企业按出让价格一次性交清土地款；两年内高新区根据企业固定资产投资额按优惠条款一次性返还优惠部分价款。工业项目绿地面积由25%下调到15%。
四是实行收费优惠。开发区管委会负责园区内公共基础设施的建设和维护。自2008年起，管委会对开发企业缴纳的留归开发区本级的房产税、土地使用税和出租收入营业税5年内全额返还。对新建和改扩建工业项目（包括厂区内生活服务配套设施），免收建设工程城市卫生费、城市建设配套费、人防工程易地建设费、建筑市场管理费、墙改专项基金、散装水泥专项基金、建设工程交易服务费、环境监测服务费、土地登记费、统计登记费。建设工程质量监督费按收费标准的30%收取。企业内的水、电、气、消防等相关工程由企业自主委托有资质的单位设计、施工和自主选择使用相关产品；企业总计量表以外的供水、供电、供气管线原则上由供水、供电、供气单位投资建设，不再向企业收取增容费或配套费。开发区可为留学人员提供临时住房，留学人员在创业园工作期间免收房租，为所办企业或实体提供优惠用房，在批准面积内，两年内免收房租。对符合有关规定的软件园企业，给予房租优惠。
3．适当降低企业准入门槛
降低准入门槛，创造宽松经营环境，为促进高新技术产业快速发展提供了必要保证。设立服务中心，实行“一站式”集中服务；投资者提供齐全资料后，在承诺的工作日内办理完成项目进区的一切审批手续。对留学人员申办企业，其注册资本起点为3万元人民币或等值外币的，注册资本在100万元以上人民币或等值外币的，可以分期出资，首付注册资本不低于注册资本的20%，投资者以其在注册资本中认缴的出资额承担法律责任，大大降低了企业注册资本的要求和审查程序，促进了创新创业企业的迅速增长。2005年银川高新区出台了《银川经济技术开发区高新技术企业认定办法》，由高新区负责实施园区内高新技术企业认定工作，前置审批，简化了办事程序，提高了高新技术企业认定效率。
4．培养、引进人才
银川高新区设立基数为200万元的“优秀人才基金”，基金总额为400万元，并要求每年按本级财政收入的0.5%予以补充，专项用于人才的引进、培养和奖励。2005年出台的《银川经济技术开发区吸引优秀人才基金管理试行办法》规定，凡在高新区工作的具有硕士和博士学位的人员，每年分别给予2000元和3000元的住房资助，按季度发放，连续资助两年，而且分别给予每人每月600元和800元的生活资助，连续资助两年。对开展短期工作的优秀人才，由管委会和邀请单位共同承担差旅费；对开展长期工作的优秀人才，管委会每年提供一次探亲费。凡拥有自主知识产权并在开发区进行产业化取得成效的，根据其对经济增长贡献大小，对产权所有人一次性给予10万~20万元的奖励，项目投产后，年销售收入达到1000万元以上、年上缴税收总额达到100万元以上的，按年上缴税收总额的10%奖励产权所有人，最高奖励20万元；凡应用先进技术成果对生产起到重大推动作用的，根据其对经济增长贡献大小，对技术推广人一次性给予4万~6万元奖励，成果应用投产后连续两年销售收入增长20%以上、年上缴税收总额增长20万元以上的，按两年内上缴税收增长额的10%予以奖励，最高奖励6万元；推行先进的管理理念，企业生产经营取得成效的，根据对经济增长贡献大小，对企业法人给予3万~5万元奖励；企业连续两年销售收入增长20%以上、年上缴税收总额增长30万元以上的，按两年内上缴税收增长额的5%予以奖励，最高奖励5万元。
5．扶持产业发展
2008年，银川市委、市政府出台了《关于实施“小巨人企业”培育工程的意见》和《关于实施机械装备制造业“铸龙”工程的意见》，对具有较强的自主创新能力和发展后劲的工业企业予以重点扶持和奖励。银川高新区配套出台了《关于深入贯彻实施“小巨人企业”培育工程和“铸龙”工程暂行办法》《银川开发区管委会关于扶持软件动漫及服务外包产业发展的若干政策》，重点对高新区内的机械装备制造业、新材料产业、精细化工产业、软件动漫和服务外包产业予以扶持和奖励。并计划从2008年起，连续三年，开发区财政每年拿出5450万元资金扶持产业发展。其中包括：设立2250万元专项资金，重点扶持机械装备制造业、新材料、精细化工产业“铸龙”（龙头企业）工程；将已设立的2000万元扶持高新技术企业发展基金与专项资金捆绑使用，重点扶持“小巨人企业”培育工程；设立800万元专项资金，重点扶持软件、动漫及服务外包产业。
6．鼓励自主创新
为提高银川高新区企业自主创新能力，2007年银川高新区制定并实施了《鼓励自主创新推动科技进步奖励办法》和《关于进一步提高自主创新能力推动科技进步的实施意见》明确规定：对企业自主研发的技术成果获得自治区或省部级科研奖励；企业自主研究的技术成果在开发区内实现产业化，取得明显经济效益；企业自建研发中心；企业申请发明专利或使用新型专利、著作权；企业自有专利技术在生产中得到应用、企业通过各类专业体系的国际、国家认证等行为进行税收优惠和资金奖励。银川高新区还为进区企业设立与高新区主导产业相关的工程技术研究开发机构。凡设立国家级工程技术中心的由高新区管委会一次性资助50万元；自治区级的一次性资助20万元。企业科研成果、产品获得国家级高新技术认证，在开发区实现产业化且取得显著成效的，一次性奖励60万元；获得自治区级认证，在开发区实现产业化且取得显著成效的，一次性奖励20万元；企业获得国家驰名商标、自治区著名商标，除自治区、银川市给予的奖励之外，开发区管委会分别给予30万元和3万元的奖励。
7．鼓励招商引资
为了进一步改善高新区投资环境，规范政府部门的管理行为，自治区政府制定了一系列招商引资鼓励性政策。《关于授予银川高新技术产业开发区有关经济管理权限的通知》中明确规定，银川高新技术产业开发区享有自治区级外商投资企业项目审批权。审批总投资在1000万美元以下，且不需国家、自治区综合平衡的非限制性项目。对总投资在300万美元以下的非限制性外商投资项目，只报送自治区有关部门备案，不再进行立项审批，先颁发批准证书副本和工商营业执照副本，再补办有关手续，颁发正本。为了加快招商引资工作，规范招商行为，2008年银川高新技术产业开发区先后制定了《银川经济技术开发区（银川高新技术产业开发区）党工委管委会关于进一步加强招商引资工作推进开发区跨越式发展的意见》《银川开发区管委会招商引资奖励办法》等制度和办法，并专门设立了招商中心并组建招商小分队，工作人员报酬按基本工资加绩效工资计发，最大限度调动招商人员的积极性。
8．应对经济危机的特殊优惠政策
为应对当前金融危机带来的冲击和影响，2008年11月自治区政府紧急出台调控政策措施，从资金、税收等方面加大对宁夏工业经济特别是对高新技术企业的支持力度。对部分符合产业政策、关联度高、带动能力强的国有及国有控股企业，由自治区财政注入资金，解决企业当前困难，待项目达产达效后，通过股权转让方式，政府收回投资。自治区政府加强与区内各商业银行的协调，确保对符合国家、自治区产业政策的重点骨干企业的贷款投放。财政安排贴息资金，对一些骨干企业今年第四季度新增的流动资金贷款，按同期人民银行基准利率予以贴息。对重点工业企业，因资金短缺困难而形成的欠税，由自治区财税部门审批，暂缓征欠税款；鼓励停产企业恢复生产，对前期停产工业企业恢复正常生产后，暂免征车船税、房产税、城镇土地使用税。通过政府注资、民间投资、政府注资和民间投资相结合等多种融资方式组建担保公司，从长远角度解决制约中小企业发展的资金瓶颈问题。政府通过代偿损失补助、保费补贴等形式，鼓励担保机构为中小企业贷款担保，对装备制造业中小企业贷款担保，基准担保费率由自治区财政全额承担，对为科技成果转化项目提供贷款担保的担保机构，自治区财政给予担保机构风险补偿和代偿损失补助。对“两高一资”中小企业主动调整产业结构，转向国家扶持的产业和行业，经自治区税务等部门认定后，暂免征企业所得税地方分享部分。同时，利用中小企业国际市场开拓资金，支持中小企业开拓国际市场，鼓励企业扩大出口。
（二）各项优惠政策实施效果评价
通过实践可看出，银川高新区正在实施的各项优惠政策涵盖面广，针对性较强，符合宁夏高新技术产业发展的需求，发挥了一定的政策聚合效应，为高新区的健康发展提供了重要保证。
1．优惠政策的体系化效应初步显现
银川高新区产业激励政策初步形成了体系，产生了一定的整体效应。最突出的特点是，这些政策既考虑到了银川高新区的功能定位，又结合了宁夏工业经济发展特点，着眼于促进高新技术产业集聚和形成独具特色的产业优势。绝大部分政策措施都符合中央、自治区关于促进高新技术产业发展的基本要求，是对中央和自治区关于高新技术产业化发展有关政策精神的具体化。这些政策结合银川高新技术产业发展的实际，在创新体制机制方面作了许多有益的探索，特别是一些具有较高含金量的政策在一定时期内，找准重点领域作为突破口，不断进行政策创新，集中人、财、物等因素，使政策在短期内产生了明显效果。在政策设计上鼓励资金“拼盘”使用，强调政策综合配套和聚集使用，并且特别注重保护和发挥好政策主体的积极性、创造性。
2．优惠政策促进了企业的集聚发展
由于一系列产业激励政策的作用，使银川高新区对企业的吸引力不断增强。截至目前，银川高新区吸引入区企业已经接近2000家，比几年前增加了一倍。其中进入开发区的工业企业241家，外商投资企业34家，现有孵化器4个，孵化面积4.05万平方米，在孵企业110家，初步形成了机械装备制造、新材料、精细化工三大特色优势产业集群。以宁夏小巨人机床有限公司、宁夏长城数控机床有限公司等为代表的机电一体化产业；以宁夏共享铸钢有限公司、宁夏恩德风力发电有限公司等为代表的机械装备制造产业；以宁夏西北稀有金属研究院银川分部、宁夏电力投资有限公司、宁夏建筑材料研究院等为代表的新材料产业；以银川佳通轮胎、银川长城佳通轮胎等为代表的化工产业，已经形成梯次合理、脉络明晰的集群，且发展势头良好。2001年以来，银川高新区的固定资产投资年均增长30%以上；工业增加值年均增长40%以上，远高于全区平均水平，充分说明高新区产业激励政策的重要作用。2007年与2005年相比，技工贸总收入由78亿元增加到126亿元；工业总产值由41亿元增加到78亿元；进出口总额由0.7亿元增加到4亿元。银川高新区工业产值占银川市工业产值的比重提高到10.38%；工业增加值的比重提高到11.46%。
3．优惠政策促进了企业创新能力的提高
银川高新区的产业激励政策有效地促进了开发区企业的创新能力。银川高新区成立以来，先后建立了国家级企业技术中心2家、自治区级企业技术开发中心6家、企业自建研发机构21个，集中了自治区近62%的高新技术企业。由于自主创新能力的提高，高新区经济结构调整步伐加快，高新技术产业集聚效应日益凸现。目前，银川高新区已成为自治区重要的科技创新、人才培养、新产品开发、高新技术产业化基地。银川高新区成立以来，借鉴国内外科技企业孵化器发展的先进经验，大力引进和建设科技企业孵化器，不断强化高新区的创新孵化和综合服务功能。精心打造了宁夏（国家级）技术创业服务中心，创建了光彩事业西部产业基地、大连实德建材产业基地等一批产业基地和宁夏留学人员创业园、宁夏软件园、银川新材料园、宁夏中小企业创业园等一批创业平台，已经成为自治区最大的科技创业基地。
4．优惠政策促进了高新区投资发展环境的改善
基础设施配套建设不断完善。其中，Ⅰ区范围内基本实现“九通一平”，已经成为银川市现代化城市新区。Ⅱ区5.24km2内已建成道路及配套的供排水设施25km，绿地19.4万m2，供电容量达26.3万kW，天然气年供气能力达9亿m3，规划的9个集中供热站正在建设之中，入区企业的供热和供汽均采用天然气方式，电信、有线电视等随道路建设管网已经敷设，园区内基本实现了“七通一平”。原高新区二期1.22km2内，各项基础设施配套已基本完备。在发展理念、科学管理、基础设施、服务环境、招商引资等方面不断创新，发展环境逐步优化，实现了技工贸快速发展和财政收入高倍率增长，创造了每平方公里收益1.42亿元的奇迹，成为自治区和银川市发展速度最快、经济效益最好、开放条件最优、发展潜力最大的高新技术园区，还是引领自治区、银川市工业经济发展的排头兵和实现跨越式发展的增长极，被自治区列为加快宁夏经济发展的“二号工程”。
（三）优惠政策在制定和实施过程中存在的主要问题
1．政策的含金量和吸引力有待进一步提高
首先，银川高新区出台的产业政策，大多是围绕国家、自治区、银川市已有政策制定的落实性政策或配套性政策，是已有政策的延续或是具体实施办法，一定意义上具有普惠性，特殊优惠尚不够，吸引力不够大。许多过去由银川高新区独有的“特惠”政策变成了目前全区各工业园区均可享受的“普惠”政策，因而使得银川高新区政策失去应有的吸引力。其次，在政策制定过程中公众参与度不高，因此政策的区域特色不够明显，与企业的现实需求衔接不够紧密，未能充分发挥对高新技术产业发展的推动作用。再次，现行政策多围绕促进经济发展而制定，制定引导和鼓励企业自主创新、科技成果转化、知识产权保护、产权激励等有利于高新技术产业发展的优惠政策不多。
2．政策系统性有待进一步完善
一是银川高新区现有的同一领域类似政策有多次重复推出的，出台文件前后之间关系不明，政策周期不甚明确；有些政策并没有伴随体制调整适时进行修订，有效政策和过期政策杂陈。这都使得政策执行人在实践中容易混淆，难以把握。二是政策分散，平均用力。近年来，银川高新区出台的较多促进产业发展的政策，大多还是采取“撒胡椒面”的方式，不同的领域没有相应区别的政策着力点，使不同类别的政策很难看出差异性，一定程度上，影响了政策的实际效果。三是优惠政策的动态修订完善机制尚未根本确立，优惠政策整合度不够，因此整体激励效果尚达不到预期效果。
3．政策的可操作性有待进一步强化
一方面，高新区制定的优惠政策中，原则性规定相对较多，具体明晰的操作性条文相对较少，影响了政策执行中的效率。比如，有关金融贷款方面的支持性政策条文，由于与国有银行的现行信贷政策不完全吻合，很难得到银行方面的认同和执行，中小企业贷款难的问题依然比较严重。另一方面，可直接用于操作的一些政策规定尚不具体明了，加上政策执行部门对已有政策固守“就严不就宽”的执行原则，变通和创新措施还较少，将一些本可享受优惠政策的企业排除在外，使一部分优惠政策难以在实际工作中惠及中小企业。同时，对于已有产业激励政策的执行情况尚缺乏相应的考核办法和有效的监督制约机制，导致政策实施难以达到预期效果。
4．政策执行力有待进一步提升
一项好的政策如果执行不力，就难以起到良好的作用。银川高新区出台的很多产业激励政策，是在多年实践基础上制定的，一定程度上是适应现实发展需求的，但政策效果并不尽如人意。主要存在以下几个方面的问题：第一，由于对政策的宣传解释工作尚不完全到位，许多企业对于这些优惠政策的配套落实程序尚不了解，因此政策效应尚未完全发挥出来。尤其是对享受优惠政策的办理程序等具体实施环节的辅导等工作还做得很不够，致使有些企业不知晓如何适用和享受激励政策。第二，政策落实过程中缺乏应有的监督检查机制和机构，尚未建立起鼓励人们对政策提意见的政策反馈机制。第三，政策后评估工作开展不力，尚未将有关部门的政策执行力与其政绩考核相挂钩，没有形成有效的政策评价体系。第四，由于执行人员的政策水平有限，一定程度上存在对已有政策理解和把握不到位的问题，因而导致产业政策在落实中打了折扣。