第2章 经济政策概述(1)
本章导读：
曾有一个形象的比喻是这样说的，如果我们把经济活动比作阿基米德所说的地球，经济理论则是一个支点，那么经济政策就是撬动地球的杠杆。由此可见，经济政策在经济活动中是多么重要。本章首先对经济政策的内涵、目标、功能、特征及其分类进行了介绍，以便读者从总体上了解经济政策。另外，以美国针对“次贷危机”采取的经济政策对我国经济运行的影响为例，分析了国内外经济政策的传递效应。本章还提出，政府对经济的干预主要是通过经济政策来进行的，经济政策在国家宏观经济管理中占有重要地位。最后，本章提出经济政策是一把双刃剑。每一次经济政策的出台，几乎都涉及到利益的分配和格局的调整，都意味着机遇或挑战，如何解读经济政策，与每个人、每个单位的利益和前途息息相关。因此要充分利用好经济政策这把双刃剑。
（第一节）经济政策的内涵及其分类
经济政策的内涵
我国对政策研究的历史源远流长。《论语》、《战国策》、《孙子兵法》及《资治通鉴》中都包涵了丰富的政策思想。所谓“政策”，一般是指一个国家的政府、政党和其它团体在特定时期所要达到的目标及其实现这些目标的手段，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
经济政策（英文Economicpolicy）是国家或政府从一定时期的国情出发，根据客观经济规律的要求，对经济发展目标及实现目标的手段措施等所做的各种规定的总和（侯荣华，1999）。也就是说，经济政策就是国家或政府有意识的去解决各种经济问题，以增进国民福利的行动方针和措施。①
经济政策一般是由经济政策主体、经济政策工具、经济政策目标三大要素构成的。
经济政策主体是指经济政策的制定者和执行者，具体是指国家或各级政府及其代理机构。国家或政府主要是通过制定经济政策来干预经济的。
经济政策工具是指实施经济政策的手段或措施。如货币政策是通过法定存款准备金率、利率、公开市场操作等工具来实施的。
任何政策都是根据一定的目标来制定的，经济政策也是如此。经济政策目标是国家或政府在某一时期对经济发展的某一方面所要达到的要求的规定。经济政策目标是经济主体的要求，政策工具也要为目标服务。经济政策目标是经济政策的出发点和归宿，制约着经济政策从制定到实施的全过程。经济政策的目标分为最终目标和中间目标。现在学术界一般认为，宏观经济政策的最终目标有四个方面，即经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡。
经济增长是指国民经济要保持一定的增长速度，避免经济停滞或下滑。保持经济持续稳定快速增长是宏观调控的重要任务。目前各国衡量经济增长的指标一般采用人均实际国民生产总值的年增长率，即用人均名义国民生产总值年增长率剔除物价上涨率后的人均实际国民生产总值年增长率来衡量。
物价稳定是宏观调控的重要目标之一，它并不是指物价总水平的固定不变，而是指保持物价总水平的相对稳定，避免物价大的波动，当然并不排斥个别商品价格的剧烈波动。物价总水平的上升或下降幅度过大，持续时间过长，会影响社会经济的正常发展和人民生活水平的不断提高。因此要保持物价总水平的相对稳定，防止通货膨胀或通货紧缩。从各国的情况看，衡量物价稳定与否，通常使用的指标有三个：一是消费物价指数，它以消费者日常生活消费为对象，能较准确地反映消费物价水平的变化情况。二是批发物价指数，它以批发交易为对象，能较准确地反映大宗批发交易物价水平的变动情况。三是GNP（国民生产总值）平均指数，它以构成国民生产总值的最终产品和劳务为对象，反映最终产品和劳务的价格变化情况。
充分就业目标不是指每个人都有工作，也就是说，并不意味着失业率等于零，而是保障有劳动能力的公民享有就业机会。从经济效率的角度看，美国学者多数认为4％的失业率即为充分就业，而一些较保守的学者则认为应将失业率压低到2-3％以下。失业，理论上讲，是生产资源的一种浪费，失业率越高，对社会经济发展越是不利，因此，各国都力图把失业率降到最低水平，以实现其经济增长的目标。我国目前正处于经济体制转轨和增长方式转型的过程中，失业问题不仅是一个十分重要的经济问题，而且也是一个关系稳定与发展的政治问题，因而解决失业问题在宏观政策目标中占有重要地位。
国际收支平衡是指保持国际收入与国际支出的相对平衡，尤其是保持经常项目与基本项目的基本平衡，避免出现大幅度的、长期的国际收支逆差或顺差。一国国际收支出现失衡，无论是顺差或逆差，都会对本国经济发展造成不利影响，长期的巨额逆差会使本国外汇储备剧烈下降，从而承受沉重的债务和利息负担；而长期的巨额顺差，会使一部分外汇闲置，如果因大量外汇的购进而增发本国货币，则可能引起或加剧国内通货膨胀。当然，相比之下，逆差的危害更甚，因此各国调节国际收支失衡一般致力于减少或消除逆差。
宏观经济政策四大目标之间的关系是比较复杂的。有些政策目标之间是统一的，而有些政策目标之间则是冲突的、互相矛盾的。其中经济增长与充分就业是基本统一的，存在正相关关系：经济增长，就业增加；经济衰退，失业增加。除此之外，其余目标之间的矛盾更为突出。表现为稳定物价与经济增长的矛盾、稳定物价和充分就业的矛盾、经济增长和充分就业与国际收支平衡的矛盾等等。经济政策多目标之间的相互矛盾，要求政府在制定政策时对目标进行协调，并确定重点政策目标，这也给宏观调控和政策的实施带来了一定的难度。
经济政策的功能及其特征
经济政策的功能是指经济政策的功效和作用，它是经济政策实施的结果。经济政策主要有导向功能、协调功能、控制功能和分配功能等。经济政策能引导企业、团体和个人经济行为的方向，规范其经济行为；协调人与社会、人与事物或事物与事物之间的相互关系，保持经济系统内部以及经济和社会协调发展；对企业、团体和个人的经济行为和经济发展起到控制作用；调整各经济主体的经济利益关系，从而起到分配的功能。
经济政策作为公共政策的一种，除具有一般公共政策的特点以外，也有其自身的特征。
第一，灵活性。经济政策并不是一成不变的，它随着国家政治经济文化环境的变化而作出相应调整或变动，随着对经济规律认识的逐渐深化而不断进步。通过经济政策的实践检验和经验总结，那些错误的或过时的政策将会逐步改变，取而代之的是新的政策内容。例如我国07年的货币政策在国内外环境的变化下，就经历了稳健、适度从紧、从紧三种形式。对经济政策正确的调整或更新，将有助于社会生产关系的调整和社会生产力的发展。
第二，连续性。经济政策在制定和实施过程中，包括制定、执行、评估、终结等四个过程，是一个完整的系统。随着时间的推移，内外环境的变化，总会使政策出现不适应经济发展的情况，此时，需要对经济政策进行调整。因此，经济政策的制定和实施是一个连续的、具有动态调整动能的循环运动。
第三，经济政策的影响因素多，具有多变性。经济政策受国内环境影响，即经济政策的制定和实施不仅受到宏观因素的影响，而且还受到微观经济运行主体所做出的各种反应的影响。除此之外，在经济全球化的大环境下，经济政策同样受国际环境的影响。而当今国际环境的不确定性因素增多，更是增加了经济政策的多变性。
第四，经济政策间具有关联性。就一个国家来说，市场经济运行系统是一个庞大的复杂的交叉整体，任何一项经济政策都不可能独立的发挥作用，也就是说，经济政策之间是相互关联的。前面已经说过，宏观经济政策的目标包括充分就业、经济增长、稳定物价和国际收支平衡等方面。其实，每一项目标的实现都需要配以一系列相互关联的经济政策的实施。
经济政策的分类
由于经济政策涉及范围广，表现形式多样，国内外学术界对经济政策的分类方法也很多。例如按经济政策的层次，可分为总政策、基本政策和具体政策；按经济政策包括范围，分为宏观经济政策和微观经济政策；按经济政策的最终目标可分为实现经济稳定、增长、协调和公平分配的政策；按经济政策所属范畴可分为体制政策和运行政策；按经济政策调节对象可分为调节社会总供给、社会总需求及社会总供求结构政策；按经济政策的手段特点可分为财政政策、货币政策、价格政策、产业政策、社会保障政策、就业政策、收入分配政策、外贸政策等。
本书是按最后一种分类法分别对各种经济政策进行阐述的。本书阐述的经济政策包括财政政策、货币政策、收入分配政策、产业政策、社会保障政策、就业政策和外贸政策。
（第二节）国内外经济政策的传递效应
随着经济“全球化”步伐的加快，任何一个国家都不会是经济的孤岛，每个国家的经济运行都会不同程度的受到其他国家政策的影响，尤其会受到世界大国的影响。可见，国家之间的政策是不断传递和相互影响的。我们不仅要了解我国的经济政策，同时了解一些世界大国及与我国有密切联系的国家的经济政策，对我们是不无利处的。
世界上每一个国家，都有自己的经济政策。世界大国的重大政策，是各个国家要多加研究的。目前美国是当今最强大的国家，是世界的“领头羊”。美国是一个法制社会，其经济政策的制定和出台都比较成熟，会对其他国家经济乃至整个世界经济产生影响(积极影响或消极影响)。我国要密切关注美国当局所出台的一系列经济政策，关注这些政策对中国经济的影响。
众所周知，美国针对“次贷危机”给美国造成的经济衰退，制定了一系列经济政策，这些经济政策的实施对很多国家的经济运行有着十分重大的影响。下面以对我国的影响为例进行说明。
——美国“次贷危机”是从2006年春季开始逐步显现的。2007年8月席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场。之后，美国针对“次贷危机”对本国造成的经济衰退迹象，采取了一系列经济政策来提振经济。由于国内外经济政策的传递效应，这些经济政策对我国影响深远。
第一，为缓解美“次贷危机”造成的全球金融市场动荡，美国、欧洲、日本的中央银行纷纷向金融系统注入巨资。这些注资行为及美国其它放松银根的措施，使全球性的流动性过剩问题会变得更加突出。中国的流动性过剩本来就和全球的流动性过剩有关系，如果全球流动性过剩的问题还可能进一步加深的话，那么中国的货币政策也会受到进一步的影响。
第二，从政策层面来看，美国通过降低利率来应对经济衰退，自07年９月以来到08年3月18日，美联储就连续6次降息，利率水平也从5.25％降到2.25％。美国基准利率降低，对中国的利率政策或者货币政策是有影响的。当今全球经济联系密切，各国利率政策的相互影响比以前增大，中国的利率政策也难以维持其相对独立的地位。美国基准利率的不断降低，使中美利差倒挂，易导致国外“热钱”的入侵。因此，我国的利率政策也会参考美联储利率政策的做法。
第三，经济增长是支持汇率上升的根本因素，美元汇率持续走低的主要原因是美国经济的降温。美元贬值能进一步刺激美国出口增长，从而为经济增长提供有力的支持。美元持续贬值促使国际上以美元计价的商品价格大副上升，如国际石油价格不断刷新历史新高。而国际石油、粮食等产品价格的提高，会对中国的产品价格造成输入性通胀，进一步加剧中国的通货膨胀压力。
第四，美元贬值在扩大出口的同时，也抑制进口。目前出口占我国经济增长的比重超过三分之一，对美国的出口约占出口总额的五分之一。美国及世界经济下滑，其消费者出现消费的衰退，我国出口会受到较大影响，将进一步导致我国企业盈利水平的下降和经济增长的放缓。
第五，美国“次贷危机”使金融体系稳定受到担忧，对我国的金融系统也产生一定影响。一方面，中国的金融机构在次债方面有一些投资，但总的数量和比例都不大，这些投资会有一定损失。另一方面，我们鼓励金融工具创新，鼓励大力发展资本市场，但是，美国“次贷危机”给我们的警示就是，我们在从事金融产品创新时，要更加注意风险的防范，更加注意有序、稳步推进。
（第三节）经济政策的重要地位