第11章 财政政策(8)
“财政政策（FiscalPolicy）”一词源于西方经济学。财政政策是一个国家为了达到宏观调控目标而采取的财政措施的总和，它是宏观经济调控的一个重要工具。财政政策主要是通过财政支出和税收的变动来调节总需求，使之与总供给相适应。因此，财政政策就是政府管理财政收支的准则。财政政策作为政府管理经济的主要手段之一，在宏观经济管理中占据着重要的地位。首先，财政政策体现了政府对国民经济财力的管理。其次，财政政策体现了对国民经济分配的管理。财政政策是经济政策的重要组成部分，同其他经济政策有着密切的联系。财政政策的制定和实施，要与货币政策、收入分配政策、产业政策等其他经济政策协调配合。
凯恩斯1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书，首次从财政政策即政府通过税收和开支来影响整个社会经济的角度，解释了30年代大萧条的原因。20世纪30年代至70年代，凯恩斯主义经济理论取代传统经济理论，居于统治地位。理论的盛行自然带来实践上的繁荣。西方各主要资本主义国家纷纷以凯思斯主义经济理论为依据，推行财政政策干预国家经济，美国是力推凯恩斯主义的最重要的实验地。但是，70年代的滞胀动摇了凯恩斯主义雄居了多年的宝座地位，迅速崛起的是货币学派，主张政府要注重通过利率而非财政手段来干预经济。凯恩斯主义受到严重打击后，于20世纪90年代卷土重来。进入90年代，不少西方发达国家陷入经济衰退中，美国的经济增长速度明显放缓。在这种形势下，凯恩斯主义者在继承凯恩斯国家干预的传统的基础上，吸收新思想，从而形了新凯恩斯主义。
我国对财政政策的研究和运用迟于西方国家，主要是在改革开放后，在逐步建立市场经济体制的过程中展开的。20世纪90年代，我国政府成功运用宏观经济调控政策措施抵御住了“亚洲金融危机”，并实现了经济“软着陆”，实现了扩大内需，推动了经济稳定健康发展。从此之后，我国愈加重视对财政政策的研究和运用。
财政政策的目标及其工具
财政政策的目标一般是指通过财政政策的运用与实施所要达到的目的，它是财政政策的核心内容。财政政策是宏观经济政策的有机组成部分，因此，财政政策的目标必须服从于宏观经济政策的四大目标，即经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡。财政政策的目标只有与宏观经济政策目标保持一致，财政政策的实施才能有利于国民经济持续稳定的增长。
财政政策工具（手段）是指为了实现既定的经济政策目标而选择的各种具体的财政措施。一般说来，财政政策工具主要有预算、税收、财政支出和公债等，它们之间是相辅相成的关系。
（1）预算
国家预算是一国政府在一个预算年度内的财政收支计划，是经国家权力机关批准的法律文件，是国家管理社会经济事务、实施宏观经济调控的主要手段之一。预算政策可采用三种形式来实现调节作用，即赤字预算、盈余预算和平衡预算。赤字预算体现的是扩张性的货币政策，盈余预算体现的是紧缩性的货币政策、平衡预算体现的是中性货币政策。
（2）税收
税收是主要的财政政策手段，具有强制性、无偿性、固定性特征，因此有着广泛强烈的调节作用。这种调节手段主要通过宏观税率、税制结构以及税收优惠和惩罚体现出来。通过调节税收总量和结构可以调节社会总供求，影响社会总供求的平衡关系；可以限制或支持某些产业的发展，进而调节产业结构，优化资源配置；还可以调节收入分配，促进收入的公平分配。
（3）财政支出
财政支出可分为两个方面，即政府购买性支出和政府转移性支出。
政府购买性支出又包括两个方面，即政府消费和政府投资。政府消费是购买日常政务活动所需的商品和服务的支出。政府投资又称财政投资，是指财政用于资本项目的建设支出，这些项目主要是自然垄断性强、产业关联度高、外部效应大的基础性产业、基础设施及新兴工业部门等。政府投资旨在促进产业结构的更新换代或消除经济发展的瓶颈制约。
政府转移性支出是政府把一部分财政资金无偿的、单方面的转移。按用途不同，可分为社会保障和社会福利费用的支出和财政补贴费用的支出。财政补贴属于转移性支出，财政补贴是国家根据经济发展规律的客观要求和一定时期的政策需要，通过财政转移的形式直接或间接地对农民、企业、职工和城镇居民实行财政补助，以达到经济稳定协调发展和社会安定的目的。主要包括价格补贴、投资补贴、生活补贴等，它具有与税收调节方向相反的调节作用，即增加补贴可以刺激生产与需求，而减少补贴则可以起到抑制生产与需求的作用。
（4）公债
发行公债是国家通过国家信用形式，将居民和企业所支配的一部分国民收入转为政府使用。发行公债不仅是弥补财政赤字的最基本手段，而且在市场经济条件下，还发挥着重要的调控作用。通过发行公债，政府可增加即期可支配收入，扩大政府活动的范围和规模。政府部门与居民和企业的投资和消费自然有所不同，这样可以从宏观上掌握资金流向流量，调节投资结构和产业结构。
2财政政策的分类
为了全面认识和分析财政政策，应该对财政政策的分类有所了解。现代经济学依据财政政策在控制经济活动上所起的作用，对财政政策体系从不同的角度进行了分类。按财政政策对经济的调节方式分稳定财政政策和相机抉择财政政策；按财政政策对社会经济活动的影响分分配性的财政政策、调节性财政政策和再分配性财政政策；按所分配的利益种类分物质性政策和信号性政策；按财政政策的作用层次分宏观财政政策和微观财政政策；按财政政策对社会经济总量的影响分扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策三种类型。
扩张性财政政策
扩张性财政政策是指通过减少财政收入或扩大财政支出刺激社会总需求增长的政策，又称膨胀性财政政策。此财政政策的措施主要有减税（降低税率）和增加财政支出。一般来说，减税可以增加民间的可支配收入，进而扩大社会总需求；扩大财政支出也会直接增加社会总需求。扩张性的财政政策往往表现为财政赤字，因此，扩张性财政政策亦称赤字财政政策。
——美国
在1929-1933年间，美国生产严重过剩，产品大量积压，失业急剧增加，金融业极度萧条，整个社会陷入严重的经济危机之中。面对这种形势，1933年新上任的罗斯福总统主张国家对经济进行干预和调节，实行“罗斯福新政”。以凯思斯主义为依据的“新政”的指导思想是实施反萧条的扩张性财政政策，扩大公共开支，实行赤字财政。“新政”一开始并非一帆风顺，但庆幸的是，政府中有些人接受了凯恩斯的经济思想，支持罗斯福总统。实践证明，“罗斯福新政”的财政扩张政策措施对刺激需求、减少失业、缓解危机起了积极作用。后来，凯恩斯扩张性的财政政策被人们广泛接受，也奠定了财政政策在美国宏观经济政策体系中的重要地位。
——日本
20世纪80年代，日本在土地和股市两大泡沫(“资本泡沫”)的推动下，实现了经济的较长时期增长，有所谓“一枝独秀”之美誉。然而，进入90年代后，日本陷入了二战以后最严重的经济衰退，以地价下降为导火索，“资本泡沫”逐步破灭，日本经济陷入长达10多年的萧条期。泡沫的缩水集中表现在两方面：一是股市缩水：2000年与1989年相比缩水70％以上，是世界历史上着名股灾之一。二是土地缩水：土地价格从1991年开始连续十一年下跌，十一年间，住宅用地价格共下跌了36％，商业用地价格下跌了62％，在东京、大阪、名古屋三大城市圈，下跌幅度更大。而且，同期日本经济还出现了明显的通货紧缩。
在这一背景下，日本政府以凯恩斯主义为指导，企图运用财政措施来挽救本国经济，所采取的财政政策，总体上讲是扩张性的。主要措施是减税、扩大国债发行、强化公共投资、增加社会保障支出等。拿大规模发行公债为例，1992年日本政府债务余额相当于GDP的61.4%，在当时是发达国家中政府债务水平最低的国家之一。然而，截止2002年底，政府债务余额相当于GDP的1．4倍，财政债台高筑，导致财政赤字扩大，当时不仅在西方发达国家，在世界范围内也是十分突出的。
——中国
1997年，我国出现了需求不足，投资、出口和经济增长乏力，加上亚洲金融危机的影响，情况加剧。1998年，为应对亚洲金融危机的冲击，党中央、国务院审时度势，果断作出了增加投入、扩大内需的决策，积极财政政策正式登台。中国加入WTO后，面临更加严峻的国际经济形式，这种情况下，实现经济较快增长的根本对策是扩大国内需求，进一步形成对消费和投资的双重拉动。因此，朱镕基总理在九届人大会第五次会议的政府工作报告中提出，要继续实施积极的财政政策，并保持必要的力度，同时采取其他配套的宏观经济政策。
积极财政政策的实质是扩张性的财政政策，主要表现在：在7年的积极财政政策实施期间，共发行9100亿元长期建设国债；提高部分产品出口退税率；恢复征收利息所得税；提高城镇居民的收入水平等等。积极财政政策实施七年之久，有力地拉动了内需，每年拉动GDP增长1.5-2个百分点，促进了国民经济健康平稳发展，促进了经济结构调整，物价相对稳定，就业人数增长，对外贸易连续几年顺差，经济持续保持近两位数的增长，取得了令人瞩目的成效。有人把实施积极财政政策的七年，称为中国经济高速、稳定发展的“黄金七年”。
紧缩性财政政策
紧缩性财政政策是指通过增加财政收入或减少财政支出以抑制社会总需求增长的政策，其结果往往表现为财政结余，因此，紧缩性财政政策也称盈余性财政政策。实现紧缩性财政政策的措施主要是增税（提高税率）和减少财政支出。增加税收可以减少民间的可支配收入，进而降低其消费需求；减少财政支出可降低政府的消费需求和投资需求。紧缩性财政政策是作为反通货膨胀的对策出现的。由于一些国家实行赤字财政政策，造成巨额财政赤字，导致了通货膨胀，为了避免通货膨胀对国民经济的破坏性影响，一些国家开始实行紧缩性财政政策。
中性财政政策
中性财政政策是指财政的分配活动对社会总需求的影响保持中性。其政策功能在于保持社会总供求的同步增长，财政政策对总需求既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩效应，是介于扩张性财政政策和紧缩性财政政策之间的一种中间状态。一般情况下，这种政策可以理解为收支平衡政策，按这一政策的要求，不宜有大量的结余，也不允许有大量的赤字。但是这里的收支平衡政策，并不局限于年度预算收支的平衡，而是从整个经济周期来考察的。
——中国
2003年下半年以后，我国经济社会总体呈现较好发展的态势，经济运行平稳，物价总体稳定，但国民经济运行中也出现了部分地区和行业投资增长过快等问题，经济社会结构有待优化。宏观经济形势的重大变化，使财政政策运行又到了一个转折点。2005年，党中央、国务院顺时应势、及时果断、高瞻远瞩，决定实行稳健财政政策，从经济学意义上讲，稳健财政政策就是介于扩张性和紧缩性财政政策之间的中性财政政策。2005年开始实施的稳健财政政策的主要内容，被概括为十六个字，即“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。当年的政策着力点放在稳定经济增长、突出结构优化、推进体制改革、实现增收节支上。
08年我国继续实施稳健的财政政策。财政部长谢旭人在08年3月6日十一届全国人大一次会议举行的记者招待会上介绍了08年实施稳健财政政策的基本内容。他指出，08年实施稳健的财政政策主要措施包括：一是适当减少财政赤字和国债资金规模。今年安排中央财政赤字1800亿元，比上年实际赤字减少200亿元，比上年预算赤字减少650亿元，占GDP的比重预计下降到0.6％。安排国债投资300亿元，减少200亿元。二是积极促进经济结构调整优化。三是大力保障和改善民生。进一步调整优化财政支出结构，保障优先发展教育，加大医疗卫生投入，完善社会保障体系，帮助解决城市低收入家庭住房困难，促进保障民生。四是发挥财税政策稳定物价的作用。五是大力推进依法理财，抓好增收节支。