第7章 汉武帝变法：顶层设计的集大成者(1)

你若问：历代经济变革，其基本的衍变逻辑是什么？

我可以提供一副六字对联加以说明：上联——“发展是硬道理”；下联——“稳定压倒一切”。这两句名言都出自20世纪末的大改革家邓小平之口。一言以蔽之，就是发展与稳定的辩证史。

历史从未走出这副对联。发展经济必须放活民间，实现繁荣，而繁荣日久，地方势力就会坐大，商人就会骄纵，中央权威就受到挑战。此时，便需要进行集权式的变革，加强中央权威和控制力，可是如此势必削减地方，侵蚀民间，造成生产力的下降，最终仍然会导致政权新一轮的不稳定。至此执政者面临考验：是任由矛盾激化，还是再度放权让利，促使经济复苏？

若要找出一个可供印证的历史标本，从汉初的“文景之治”到汉武帝变法，最为合适。

“文景之治”的成就与后果

汉文帝、汉景帝执政前后七十年，这是大一统中央集权建成后的第一个经济大繁荣时期，史称“文景之治”。这场繁荣的出现，是放权让利式改革的结果。

之所以放权让利，并非统治者慈悲大发，而确实是无权可用，无利可图。

汉帝国初建时，天下已纷乱数百年，满目疮痍，国力极度羸弱，开国皇帝刘邦要出巡，居然配不齐六匹肤色一样的骏马，一些列卿大夫和诸侯，穷窘得只好以牛车代步。于是，“放水养鱼”势在必行，司马迁在《史记·货殖列传》中有一段很重要的记录：“汉兴，海内为一，开关梁，弛山泽之禁，是以富商大贾周流天下，交易之物莫不通，得其所欲。”也就是说，政府改变了自商鞅以来的全面管制政策。“开关梁”——放关津，“弛山泽之禁”——放松对山林矿藏资源的专营，这是两个非常重要的政策变动，前者减少了地区之间的物流成本，汉朝从此没有再设关征税，统一市场的优势得以展现，后者则把利益最大的资源性产业向民间开放。这两大政策的推出，直接导致物流交易的活跃和工商业的繁荣。李剑农在《先秦两汉经济史稿》中指出：“汉初实为中国商人第一次获得自由发展之安定时期也。” 【李剑农：《先秦两汉经济史稿》，读书·生活·新知三联书店1957年版，第199页。】

在放活工商的同时，朝廷对农业则采取了“轻徭薄赋”、“与民休息”的政策。文帝前后两次“除田租税之半”，租率最终减为三十税一，一度甚至还全免田租，长达十二年之久，这是中国历史上仅有的一次。在春秋战国时期，征收百分之十的田租被认为是“德政”的标志，孟子就曾说：“什一而税，王者之政。”同时，对周边敌对国家也不轻易出兵，尽量“委曲求全”，通过和亲维持和平，以免耗损国力。

这样的宽松政策——可以说是“休养生息”，也可以说是“放任自流”——实行了七十年。《史记·平准书》中记载，汉兴七十年间，民间和国库日渐肥腴，国家储备的钱财以亿计，用以串钱的绳子都朽掉了，中央粮仓里的粮食多得更是陈谷叠陈谷，以至“腐败不可食”。《史记·平准书》：“民则人给家足，都鄙廪庾皆满，而府库馀货财。京师之钱累巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。”

文帝、景帝俱崇尚道家，其政策的核心便也是无为而治。七十年的经济大发展使得四大利益集团的格局出现了极其剧烈的变化。

第一，自由商人集团崛起，成为一股强大的势力，控制了国民经济的命脉性产业。司马迁在《史记·货殖列传》中列举了西汉初期的二十一位富豪——他称之为“贤人所以富者”，其中，单独列出、比较详细地记载其事迹的有八位，前四个都是冶铁业者，其余则分别从事流通业、粮食业、种殖业和金融业。在国史上，支柱性产业被民间完全控制，仅汉初和民国初年两个时期。这些商人成为“豪强大家”，《史记·平准书》中有富商大贾横行天下、各地诸侯“低首仰给”的记载。司马迁还给这些商人起了一个称号：“素封”——“当今那些没有官爵和封邑之地的人，却可以在享乐上与权贵相比，这就是素封。”《史记·货殖列传》：“今有无秩禄之奉，爵邑之入，而乐与之比者，命曰‘素封’。”

第二，地方诸侯势力庞大，中央集权出现旁落的迹象。刘邦兴汉之后，实行的是分封制，众多同姓和功臣裂地建国。当放任自流的经济政策推出之后，地方诸侯利用各自的资源优势，迅速形成了强大的势力。其中气焰最盛者就是吴王刘濞，他拥有庞大的铸钱产业，而且吴地靠近东海，既有丰富的铁矿，也是海盐的盛产地，盐、钱、铁三业，让刘濞富甲宇内，他结交各国，逐渐成为一股足以与中央分庭抗礼的地方权贵力量。

第三，权贵与商人结成交易同盟，并极大地败坏吏治。《史记·货殖列传》中的刀闲、南阳孔氏等人“连车骑，交守相”，与地方诸侯互动频繁。汉朝虽然有禁止官吏经商的法令，可是执行得并不严格，在许多史书中都有官员与商人勾结、牟取利益的记载。

因此，到了景帝后期，居于中央政府内的有识之士便提出“增强中央、削弱地方”的集权主张。其中，最著名的是贾谊和晁错。贾谊在策论中担忧贫富不均、土地兼并，因商妇的服饰居然比皇后还要华贵而愤愤不平，在《治安策》中，他提出“众建诸侯而少其力”的方针，也就是“分而治之”，在原有的诸侯王的封地上分封更多的诸侯，从而分散、削弱他们的力量。在经济方面，则重新回到重农的道路上。与贾谊同岁、职位更高的御史大夫(副丞相)晁错尤为激进，他上呈《削藩策》，主张削夺犯有过错的诸侯王的支郡，只保留一个郡的封地，其余郡县都收归朝廷直辖。景帝采纳晁错的献策，先后削夺一些诸侯王的郡地，从而引发了由吴王刘濞发动的“七国之乱”。

发生在“文景之治”末期的这场叛乱，最生动地表明，在大一统的中央集权制度刚刚建立起来的初期，中央与地方的集权、分权矛盾便难以均衡，甚至可以说是非此即彼，不可调和。从此，如何均衡两者，作出适当的制度安排，成了统治中国的首要课题，历代政权往往踯躅于此，兴盛或衰落也由此而生。此景，两千年以降未曾稍改。刘彻：大一统制度的集大成者

“七国之乱” 平定后的第十三年，刘彻登基，是为汉武帝。他当政五十四年，一改前朝的休养生息政策，文治武功，一举把帝国拉回到高度专制集权的轨道之上，汉朝成为当时世界上最强大的国家。就四大基本制度的建设而言，试验于商鞅，成形于嬴政，集大成于刘彻。

在中央与地方的权力分配制度上，汉武帝颁布《推恩令》，强行要求诸侯分封诸子为侯，使其封地不得不自我缩减，同时，朝廷向各地委派主管行政和监察工作的刺史，由此空前加强了中央集权。

在全民思想的控制上，他接受大儒董仲舒的建议，提出“罢黜百家，独尊儒术”，让儒学成为唯一的正统思想，延续了七百年的百花齐放的景象到此戛然而止。中央集权必“统一”国民思想，不过手段各有巧妙，史学家顾颉刚曾比较秦始皇与汉武帝的不同办法：“秦始皇的统一思想是不要人民读书，他的手段是刑罚的制裁；汉武帝的统一思想是要人民只读一种书，他的手段是利禄的引诱。结果，始皇失败了，武帝成功了。”【 顾颉刚：《汉代学术史略》，东方出版社2005年版，第46页。】

在外交政策上，武帝一反之前的绥靖政策，派卫青和霍去病与匈奴常年作战，夺回河套和河西走廊地区，大大扩张了版图。在东北方，他派兵灭卫氏朝鲜(今朝鲜北部)，置乐浪等四郡，在南方，则使夜郎、南越政权归附汉朝，汉帝国版图至此基本成形。在大动兵戈的同时，他还大规模地兴修水利和修筑道路。

到执政第二十个年头的时候，公元前121年，汉军大败匈奴主力，取得对匈战争的最大胜利，浑邪王率四万之众归附大汉，举国上下为之大振，刘彻的政治威望也达到了顶点。不过，在经济上，中央财政却出现了“用度不足”的危急情况。史载，汉武帝“外事四夷，内兴功利，役费并兴”，硬是把文景两帝留下来的充沛国库消耗一空，“兵连而不解，天下共其劳”，“费以亿计，县官大空”。

正是在这样的背景下，汉武帝开始推出一系列强硬的国营化经济政策，涉及产业、流通、金融、税收等多个领域，是一次真正意义上的、具有顶层设计意味的整体配套体制改革，具体的操盘人为桑弘羊。

在解读汉武帝的这场经济改革之前，有三个前提是要预先观察到的：第一，经济改革开始之前，政治集权和思想统一已经全面完成；第二，以抵御外族入侵为口号的讨匈战争为集权改革创造了道义上的理由，对凝聚基层民心起到了关键作用；第三，“文景之治”留下巨大的、可供攫取的民间财富。这三项是保证改革得以顺利推进的客观条件。也就是说，汉武帝掌握了改革的“时间窗口”。

产业改革：铸钱、盐铁与酿酒

就产业改革而言，首要之举，当然就是从利益最为丰厚的地方切割下去，于是，几个与资源垄断有关的制造业——铸钱、煮盐、冶铁和酿酒相继被国营化。

汉初近百年，民间拥有铸造铜钱的权力，文景时最大的货币供应商是东部的吴王刘濞和西部的邓通，有“吴币、邓钱布天下”之谓，两人因此巨富。汉武帝从登基的第一年起，就开始了币制改革，在执政期间先后改了六次，到公元前119年，他认为时机已经成熟，便颁布“盗铸金钱者死罪令”，从此杜绝了民间铸钱的陈俗。公元前118年，汉武帝废一切旧币，改铸五铢钱，这种小铜钱外圆内方，象征着天地乾坤，在下面用篆字铸出“五铢”二字，从而奠定了中国铜钱的孔方形式。五铢钱前后沿用了七百四十年，直到唐代才被废止，是中国历史上铸行数量最多、时间最长的铜币。中国历史上长期铜银并用，一直到晚清时，用于支付赋税或完成跨省的大规模交易的银锭或银元大多由私人供应，使用量最大、用于地方小额零售交易的铜钱则由政府铸造。 【林满红：《银线：19世纪的世界与中国》，江苏人民出版社2011年版，第2页。】

在盐业专营上，汉武帝实行的是管仲当年用过的办法：招募民众煮盐，而由官府专卖。民众向官府申请注册成盐户，煮盐费用全部由盐户负担，官府提供煮盐的铁锅——“牢盆”，煮成之盐完全由官府收购。全国盐业管理机构达三十五处。盐业专营对国家财政收入的贡献是巨大的，据计算，当时每人每月平均食盐在三升（古制）左右，以全国人口五千万计，是一个庞大而稳定的需求市场，宋元之际的史学家胡三省在注《资治通鉴》时认为，武帝通过盐业专营获得的利益约占财政收入的一半。自此，朝廷又出现了“用饶足”的景象。《资治通鉴》胡三省注：“盐之为利厚矣……汉武之世，斡之以佐军兴……其利居天下税入之半。”

铁业则完全由官府彻底垄断，按规定，凡产铁的郡里均设置铁官，即便是不产铁的郡里也要在县一级设置小铁官，铁的冶炼和铁器的制作与销售，一律由铁官负责。全国铁业管理机构计四十八处。这一法令颁布后，民间不得再擅自冶铁，更不得私自贩卖，违令者，要在左脚戴上六斤重的铁锁，并没收其器物。这一政策已有别于管仲，政府不但垄断了销售和定价权，更直接进入了制造的环节。在国史上，从秦汉至明清，国家通过资源垄断获得专营收入的方式有很多种，大多采用的是资源牌照授权、控制销售渠道等政策，直接进入制造环节，实行“采产销”全面管制的并不多，这是典型的一次，今日所谓的“中央企业”应脱胎于此。

另外一个被专营控制起来的产业是酿酒业。中国的酿酒业源远流长，其利润非常丰厚，《史记·货殖列传》中记载，如果一年酿酒一千瓮，其投资所得，相当于战国“千乘之家”或汉代“千户侯”的收入。《史记·货殖列传》：“通邑大都，酤一岁千酿……此亦比千乘之家，其大率也。”公元前98年前后，政府实行酒专卖。其办法与食盐专卖类似，由官府供给私营酿酒作坊粮食、酒曲等原料，规定酿造品种和规格，生产出来后，由官府统一收购和销售，就是所谓的“县官自酤榷卖酒，小民不复得酤也”。据史家吴慧的计算，酒榷的专营收入非常高，每生产一千瓮的酒，至少可得到二十五万两千钱的收益，通过统购统销，又可再得百分之二十的赢利。 【吴慧：《桑弘羊研究》，齐鲁书社1981年版，第262页。】 从此以后，酒与盐铁并列称为“三榷”，成为国家实行垄断经营的主要产业，历代衍续，从未中断，而对烟草、茶叶的国营垄断也成为专营事业的重要组成部分。

流通改革：均输与平准

如果说产业改革尚有先例可循，那么，武帝在流通领域展开的变革则完全是开天辟地的。其主要政策有二：一曰“均输”，就是统购统销；一曰“平准”，就是物价管制。

根据汉律，郡国都必须向朝廷贡纳当地的土特产，在当时，这便是价值最高的交易物品。由于交通不便，这些贡品的运输成本很高，而且采购、保存十分繁杂，甚至存在各地商贾乘机哄抬物价的情况。桑弘羊就提出了均输的办法，规定所有贡品均按照当地市价，由政府统一采购，然后由官办的运输机构运往其他不出产此类物品的地区高价出售。朝廷在大农丞之下设立均输令，各地设均输官，建立起一个由中央统一管理的国营商业网络。

在大力推广均输法的同时，桑弘羊还配套采取了一项新的物价管理措施，是为平准法。就是由国家来控制全国的物资和买卖，以平衡物价，它与均输相辅相成，成为中央政府控制市场、从流通领域获取利益的重要工具。均输与平准，一是管理零售市场，一是掌握批发环节，两者互相配合，构成国营商业的统一体系，其功能等同于物资部和物价委员会，是一种非常典型的计划经济运作模式，1949年之后，陈云等人在中国构筑的国营流通模式与此非常类似。 【吴晓波：《跌荡一百年（下卷）》，中信出版社2009年版，第109—113页。】

这一国营商业体系的建成，使得中央政府控制了全国重要物资的流通利益，其成效在很短的时间内就快速地呈现出来。史载，在一年时间里，两大中央粮库——太仓和甘泉仓就装满了粮食，连边疆的粮仓也有了余粮，通过均输所获得的盈余就有五百万匹帛(帛在汉代可以当作货币流通)。《史记·平准书》：“一岁之中，太仓、甘泉仓满。边余谷诸物均输帛五百万匹。”连司马迁也不得不给出了一个著名的评论，“民不益赋而天下用饶”——老百姓没有多交税，而财政则变得无比充沛。极具讽刺意味的是，政府收入的增加并非因生产效率的提高，而是既有的社会财富在政府与民间的重新分配。

税收改革：告缗令与算缗令

如果说，盐铁专营和均输、平准二法使得国家有力地控制了重要的产业经济，那么武帝推行的税收改革的法令则让全国的中产阶层全数破产了。