第一部分 基建投融资咨询项目案例
案例一 乌鲁木齐市某区文体公园投融资咨询项目
熊俊俊
摘要：
依托国家政策，乌鲁木齐市某区文体公园（青少年综合教育实践基地）项目（以下简称“本项目”），从打造青少年综合教育实践基地的目的出发，通过景观、文化历史、休闲娱乐、研学教育的有机融合，旨在建设一个文化型、生态型、体育型公园，为当地打造一张名片；经过与当地本级人民政府及实施机构沟通，本项目以PPP模式开展。中国投资咨询有限责任公司（以下简称“中国投资咨询”）以第三方咨询机构身份参与，并配合项目相关模式研究、流程指导，完成项目前期两评一案、PPP合同的编制，为项目提供专业咨询服务。
一 案例背景
（一）政策要求
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“加快补齐基本公共服务短板，着力增强非基本公共服务弱项，努力提升公共服务质量和水平”，“围绕公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等领域，建立健全基本公共服务标准体系”，“鼓励社会力量通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与公共服务供给”。[1]
《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（2021年2月5日新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会第四次会议通过）提出：“积极发展文化体育产业”，“培育新型文化业态”。
（二）现实需要
项目所在地现有的群众文化体育设施无论从数量上，还是从规模、档次上，均难以满足人们多层次、多样化的精神文化需求；同时，考虑到项目所在地人口数仍在不断增长，本项目的建设运营存在一定的必要性。本项目所在地离其中心城区直线距离仅约2.6公里，建设完成后能够满足约7500人的休闲娱乐需求，其中青少年活动中心的建成能够满足近1000名青少年的素质教育活动及文体活动需求。因此，基于区内青少年及广大市民对文化体育生活的需要，本项目可以有效解决项目所在地文化体育设施数量、规模不足的问题，推动项目所在地文化体育基础设施建设及青少年素质教育的快速发展，同时也有利于推进地方文体活动的开展，活跃地方文体事业，满足人们日益增长的精神文化需求的同时进一步促进经济社会的全面和谐发展，具有较高的经济效益和社会效益。
二 案例事件及过程
（一）项目基本情况
本项目估算总投资约为6亿元，合作期限为22年11个月，其中建设期35个月，运营期20年，中标社会资本为乌鲁木齐市国有企业。地块边界为轮台路以南，中颐南路以东，皇渠路以西，规划路以北；项目区长694m，宽467m，总用地面积32.21万m2（约483.2亩）。当前项目已进入建设期。
（二）建设内容及规模
本项目主要建设内容包括青少年活动中心、管理用房、湖景冷餐吧、林间树屋、丝路稻香屋、自然课堂、科技小站、公厕、5人制足球场、篮球场、门球场、排球场、羽毛球场、乒乓球场、游憩园路、活动场地、景观小品、构筑物及游乐设施、人工水系、绿化、灌溉系统、照明系统及监控系统。
主要包含以下工程。
（1）建筑工程。主要涉及项目区青少年活动中心、服务建筑及配套管理用房、公厕建设。
（2）土方工程。主要指项目区水景挖方及种植土换填等。
（3）铺装工程。项目区新建硬质铺装工程主要为室外运动场、游憩园路、球场及休闲活动场地建设。
（4）景观工程。要求兼具景观性及功能性，包括景观廊架、种植池、景观小品、休息设施、环卫设施等建设。
（5）水景工程。本次水景驳岸由园区东南角延伸至西北角，园区西北处设置大水面及湖心岛，园区东南处设置小水面及湖心岛，并由一座车行桥及一座木栈桥连接两侧驳岸。
（6）绿化工程。本项目绿化建设包括项目区内的绿化种植、种植土换填、绿化整地、三角支撑等。
（7）绿化灌溉工程。包括安装管线，项目区内所有的生态恢复及绿化种植工程区域的绿化节水灌溉设计。
（8）电力工程。指主要道路沿线、广场及重要地点的照明以及配电工程。
（9）监控工程。指主要道路沿线、广场及重要地点的监控工程。
（三）建设运营模式
本项目为新建项目，需要利用社会资本的管理能力与资金，充分调动与发挥社会资本对本项目的运营和维护能力，采用PPP模式中的BOT方式运作。
具体运作方式：社会资本方（股权比例95%）中选后与政府方出资代表（股权比例5%）共同出资成立项目公司，实施机构与项目公司签署PPP项目合同。项目公司在项目合作期限内负责本项目的投融资、建设、运营、维护，运营期满后将项目资产完好移交给政府指定的机构；实施机构在项目合作期限内负责监督、评价项目公司所提供的投融资、建设、运营、维护服务；项目所在地本级财政局根据实施机构的绩效评价结果，以可行性缺口补助方式，向项目公司支付相关政府补贴款项。
图1 本项目交易结构图
（四）资金筹措方案
项目资金包含中选投资人及政府方出资代表的自有资金和项目公司外部融资资金。根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号），本项目资本金为总投资的20%，剩余80%资金由项目公司负责完成融资。
（五）回报机制
PPP项目回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种。本项目的使用者为商户、青少年、儿童、居民等，具备收费条件，但收益无法覆盖项目公司建设运营成本及合理收益，因此本项目采用可行性缺口补助的方式来弥补第三方收入不足以使社会资本获得合理回报。因此，项目公司的收入=可行性缺口补助+使用者付费额。
实施机构按照PPP项目合同的约定，将绩效评价结果报送至项目所在地本级财政局，由本级财政局向项目公司支付可行性缺口补助。
本项目可行性缺口补助额的测算充分考虑项目资金筹措、还本付息、项目收入及成本费用等情况。在测算时，建立项目资本金现金流量表，以中国人民银行5年期以上中长期贷款基准利率、等额本息还款方式进行测算，并将项目建设成本及合理回报、运营成本、使用者付费情况等因素纳入其中。因此，年度可行性缺口补助额=年度建设成本及合理回报+年度运营成本-年度使用者付费额。
三 案例结果
（一）项目当前执行情况
本项目实施方案于2021年10月经项目所在地本级人民政府审批通过，项目取得实施方案批复；本项目财政承受能力论证报告、物有所值评价报告于2021年10月经项目所在地本级财政局审批通过，项目取得关于项目财政承受能力论证报告的批复、关于项目物有所值评价报告的批复。
2021年12月，本项目完成公开招标，经采购结果确认谈判、预中标公示，于2022年1月发布中标结果公告，确定了中标社会资本，中标投资回报率6.8%、建安费报价97%。此外，谈判确认的项目PPP合同于2022年4月取得项目所在地本级人民政府批复。2022年4月本项目于财政部入库成功，入库状态为“管理库”。
2022年5月，实施机构与项目公司顺利完成项目PPP合同签订工作，确定由项目公司负责本项目投融资、建设、运营、维护及移交等工作。依据PPP项目实施方案、合同及项目建设、运营要求，中标社会资本与政府方出资代表于2022年5月完成项目公司组建注册工作，在项目公司注册资本金中，中标社会资本牵头方持股85%、联合体另一方持股10%、政府方出资代表持股5%。
当前项目已进入执行阶段，并处于建设期，并且实施机构按照国家及本级政府要求如期开展建设期绩效评价工作。
（二）项目预期效益情况
从经济效益的角度来说，本项目根据《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），进行了前期的专家可行性论证，对比当前政府主要的投融资模式——提供财政资金、中央预算内资金、地方政府专项债券资金进行分析，证明采用PPP模式是可实现物有所值的，且由社会资本建设及运营、政府方监督，能够更好地提高建设、运营效率和质量；同时本项目建成后，预期可带动当地文化体育行业上下游产业的发展，带来间接的经济效益，推动当地区域经济发展。
从社会效益的角度来说，本项目可以满足当地一定的精神文化需求以及体育锻炼需求，提供高质量公共服务和完善基础设施，同时项目建成后，将为当地提供一定的就业机会，吸收部分下岗职工，推动再就业，促进该地区的稳定和团结，促进区域之间和经济社会各项事业协调发展，具有明显的、良好的社会效益。
四 案例评述
（一）合理设置按效付费机制及收益分配机制，确保项目持续稳定运行
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）规定，项目必须建立按效付费机制，且项目建设成本必须纳入绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比大于等于30%。本项目支付可行性缺口补助时建立按效付费机制，项目建设期成本的30%、运营成本等均与建设期、运营期绩效评价挂钩，并综合建设期绩效评价结果与运营期绩效评价结果进行调整支付。年度实际支付的可行性缺口补助的计算公式如下：
政府每年实际支付的可行性缺口补助=计算的当年可行性缺口补助×M×S+计算的当年可行性缺口补助×（1-M）
其中M表示本项目绩效评价基数比例，S与建设期和运营期绩效评价得分相关。
同时根据项目情况及未来预期，本项目设置超额分配机制，具体如下：
当本项目合作期内运营实际总收入超过项目总投资、财务费用、经营成本、税费及项目全部风险成本总和的100%以上，按照阶梯式分成方法进行超额利润分配：
当A×100%＜b＜A×150%时，政府方与项目公司分成比例为4∶6；
当A×150%≤b时，超出150%的部分政府方与项目公司分成比例为2∶8。
其中A表示本项目总投资、财务费用、经营成本、税费及项目全部风险成本的总和，b表示本项目合作期内运营实际总收入。
合理设置按效付费机制及超额收益分配机制是为了在项目建设、运营、维护、移交过程中，在保障政府方和社会资本方双方权益情况下，使政府发挥其应有职能，保证PPP项目获得预期效益，并采取有效措施，切实加强对本项目建设和运营维护过程的监管，切实保障项目稳步持续运行。
（二）严格全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率
本项目根据《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13号），严格把控全生命周期开展的绩效管理工作，包括绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等，保障政府方、项目公司、社会资本、金融机构等各方合法权益。建设期绩效评价的关注点是，项目是否达到预期目标效果，社会资本提供的公共产品（服务）的质、量是否符合要求；而运营期绩效评价的关注点在于项目的合理性、有效性及执行情况，项目带来的经济效益、社会效益及未来可持续发展潜力。进行绩效评价有利于及时总结实际经验，为当地及区域内开展同类项目提供可行性参考及现实依据，同时评价结果也是政府支付补贴金额的重要依据，进行绩效评价从一定程度上降低了政府方支付风险。
（三）各方履职尽责，促进文化体育融合发展，打造城市名片
本项目合同中约定，项目公司获得政府可行性缺口补助的前提是负责本项目的投融资、建设、运营、维护及移交工作，遵守国家及各级人民政府关于投资建设项目管理规定，接受政府方的严格监管，实现良好运营。一方面，采用PPP模式规范开展项目，可以通过利用社会资本的专业力量、实施经验、管理方式、市场资源等，提高项目整体建设运营能力，保障项目完成后可为当地提供高质量的文化体育公共服务；另一方面，项目合作期长，采用PPP模式可在一定程度上缓解当地财政压力，有利于当地政府合理分配财政支出，同时，政府通过监管职能提高资源利用效率、保障公共利益最大化，创造预期经济收益和社会效益，达到双赢的效果。
[1] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社，2021，第141～142页。