四 投资优化供给结构的思路与重点

（一）总体思路

推进基础性要素配置市场化，发挥平等充分竞争对社会投资的择优汰劣功能。健全政府投资科学决策机制和公众参与机制，提高政府投资支持创新的效率，增强政府投资的公平性。以优质高效的新增供给带动存量供给结构优化，促进形成运作灵活的随需求变动的现代化供给体系。

（二）基本原则

市场优胜劣汰。推进土地、金融、生态环境等领域要素配置市场化，完善守信激励和失信惩戒机制，显著提高违法成本，由市场通过平等充分竞争选择优胜者。

企业自主投资。深化简政放权，实施负面清单制度，确立商业类国企市场微观主体地位，不同所有制投资主体在规划计划、技术政策、标准规范、法律法规引导下自主投资、自主退出、自担风险。

政府科学决策。深化工程咨询机构市场化改革，加强工程咨询机构的中立性，增强评估结果的科学性，强化咨询机构和个人咨询责任约束，完善后评价制度，建立政府投资决策失误追责制度。

公众有效参与。健全政府投资决策公众参与机制，强化论证、听证代表的责任约束，提高公众参与决策的有效性，定期公开重大民生工程完整信息，妥善处理民主决策与科学决策可能存在的冲突。

（三）投资重点

政府投资领域。政府只投向市场不能有效配置资源的领域，主要包括社会公益服务、公共基础设施、社会管理、国家安全等公共领域，以及促进科技进步、推动绿色发展、保障粮食安全、实现住有所居、支持农村和贫困落后地区发展等外部性领域。[16]具备条件的领域同时鼓励社会投资。

政府投资重点。当前，政府资金应重点投向带动社会投资效果显著的领域，主要包括城市郊区、远郊区、农村地区的基础教育，公共医疗，城镇住宅适老化改造，与乡村振兴、城中村改造、棚户区改造、旧城改造、智慧城市建设、海绵城市建设等相关的公共基础设施建设，完成扶贫攻坚规划的后续投资，完成“十三五”规划所确定的重大工程、重大项目的后续投资等。“十四五”时期，政府投资还应着力于弥补公共基础设施建设领域短板，强化发展动能支撑，提升长期发展潜力。

社会投资重点。鼓励社会资本参与有财务收益或能够建立回报机制的公共服务、公共基础设施、扶贫攻坚、生态环保等领域的投资，加强关键核心技术研发投入和境外并购，加大优质民生服务投入。“十四五”时期，鼓励社会资本持续加强关键核心技术领域的研发投入，增加高端制造品、高品质药品、高品质日用消费品、高品质农产品、优质民生服务、生态环保领域投资，稳步拓展全球投资布局。

政府支持社会投资的环节。对经营性领域中外部性显著的环节（如关键核心技术研发及其应用性基础研究、绿色发展等），恰当运用补助、贴息、债券融资、基金投资等方式，补偿企业创新、环保投入的外溢效应，扩大正外部性。政府扩大正外部性对促进转型升级和可持续发展的效果，既为我国多年追赶型发展的事实所验证，也为多数亚洲经济体的发展绩效所证实，即使是美国、日本等发达经济体，也在不同程度地运用财政补贴、税收抵免等政策支持私营部门的技术创新、节能减排及中小企业发展等。管理部门应该研究如何在更符合国际规则的前提下使用这些支持手段。

需要注意的是，政府对经营性领域的投资支持应注意以下原则：一是只针对经营性领域的外部性环节，如有利于技术进步的关键核心技术攻关、共性技术研发等；二是坚持支持政策的普惠透明，对不同所有制企业一视同仁，同时注重与竞争性政策的结合，尽量避免直接挑选企业；三是即使是在经济下行或应对危机时，政府资金也只能投向市场不能有效配置资源的公共领域和经营性领域中外部性显著的环节，政府投资的支持力度可以相机抉择，但支持范围和环节基本不变。

（四）结构与总量

在坚持优化结构的同时，减轻企业税费负担，增强政府融资能力，以郊区、乡村、中西部为重点区域，以科技创新、绿色发展、民生服务、基础设施为重点领域，保持投资适度增长，推动供给结构优化，促进经济高质量发展。一是更大幅度下调增值税率和职工基本养老保险企业缴费率，显著降低企业税费成本，增强制造业、中小企业投融资能力，涵养税源。二是扩大政府长期债券限额，用好企业债、专项债，支持能够改善发展条件、惠及民生、长期发挥效能的公共基础设施、民生服务设施建设。三是引导市场利率保持在适宜水平，降低政府债务融资成本，稳定政府偿债能力。四是划转部分经营性国有资产充实社保基金，增强消费能力，促进消费升级，带动供给结构优化。五是将农村集体经营性建设用地入市试点推广至全国，土地增值收益的一部分用于乡村、郊区的公共基础设施和民生服务设施建设，改善乡村、郊区发展条件，推动乡村振兴。以必要的投资总量补短板强弱项增动能，加快推动结构优化。

（五）改革时序

“十四五”时期，改革的重点任务是，基本消除产能严重过剩频现和生态环境恶化的制度性原因。深化国企、金融、土地和生态环境领域改革，促使商业性国企转变成为真正意义上的市场主体，推动金融资源市场化配置，实现城乡建设用地同地同权，消除产能严重过剩频现的体制机制根源。建立完善生态产品价格形成机制，推进生态产品供需市场化和产业生态化，强化监管责任。

到2035年，改革的重点任务是基本形成加大关键核心技术和优质产品投入的长效机制。深化科技创新、人力资本等领域改革，健全激励创新的体制机制，以普惠、透明、稳定的政策培育高端优质供给者，审慎挑选并支持“集中力量办大事”的关键核心技术领域，提高创新支持资金的使用效率，争取在部分关键核心技术领域实现局部突破。以灵活多样的方式引导社会资本在群众需求意愿强烈、有支付能力的优质民生服务领域加大投入。完善政府投资的科学决策机制和公众参与机制，坚决改变强势人群利用公共资源享有优质民生服务的做法，将财政资金投向基本公共服务均等化领域。持续深化投融资体制改革，完善市场竞争机制，健全有效激励创新的产权保护和运用制度，激发和保护企业家勇于创新、追求卓越的精神，形成投资优化供给结构的长效机制。