引言

2018年8月，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》以及《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》两个文件陆续下发，应该说，这是我国地方政府债务管理历程中的标志性乃至历史性事件，意味着《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）在2015年之后将地方政府显性债务纳入预算管理之后，隐性债务又进一步地被明确纳入监管。自此，地方政府显性债务和隐性债务被纳入一个大的框架下进行综合治理。

实际上，近年来，地方政府债务问题尤其是风险防范化解问题受到党中央和国务院的高度重视。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议明确指出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。2017年12月召开的中央经济工作会议，明确将防范化解重大风险作为2018～2020年的三大攻坚战之首。国务院常务会议也多次强调，各地要落实属地责任，规范地方政府举债融资，积极稳妥地化解累积的地方政府债务风险。

应该说，2018年是中国地方政府债务规范发展的重要一年，在这一年，2014年的存量地方政府债务全部置换完毕，地方政府债务将全部以规范的政府债券形式存在。同时，2018年及以后中国地方政府的债务风险可能会进一步加大，随着2015年发行的3年期置换债券和新增债券在2018年的到期，到期本金在后续年份也会逐步叠加，偿还本金的财政压力日益凸显，地方政府再融资债券于2018年出现，这在很大程度上印证了这一点。另外，在财政部的部署下，各级地方政府正在密集摸底债务情况，紧锣密鼓地制定地方版化解地方债风险的方案，防范和化解地方隐性债务风险，可能成为未来政府工作的重点。

对于我国地方政府债务风险的研究一直是学术界的热点，但是大部分研究主要基于全国整体规模和国际比较的视角，对于省域层面的研究并不多（郭玉清等，2015；杨林和侯欢，2015；刁伟涛，2016；常欣等，2017；刁伟涛和王楠，2017），而对于地级和县级政府债务风险的研究则几乎是空白。但是，按照“一级政府、一级预算”的财政体制，全国整体性的地方政府债务风险并不等同于各个省份的地方政府债务风险，而各个省份的地方政府债务风险也并不等同于辖区内各个地级和县级政府的债务风险。实际上，我国地方政府债务风险总体基本可控，但是区域分布不均衡，随着不同地区经济走势的分化，部分市县级政府的债务风险已经陡然加剧，2016年10月，《地方政府性债务风险应急处置预案》和《地方政府性债务风险分类处置指南》的印发实施在很大程度上也反映了我国政府对上述状况的担忧和应对。

长期以来，债务数据缺乏可得性造成对省份尤其是市县级地方政府债务风险研究的缺失（刁伟涛，2017），但是，随着《预算法》在2015年的实施，我国地方政府债务的管控治理开始在一个新的法律框架下运行，在这个框架下，在财政部对财政信息公开的相关要求下，县级以上各级地方政府的债务都要纳入本级预算并且相关数据要向全社会公开，这使得各级地方政府的债务数据公开可得，基于这些数据从空间分布的结构性视角去研究地方政府债务风险问题也成为可能，而这无疑是对全国整体性视角的有益补充和完善。从考察分析年份上来说，本书集中于2014～2017年，2014年底的地方政府债务存量情况也是地方政府债务纳入预算之后2015年的初始状况，从样本上来说，涵盖了省级、地级和县级三个层次，省级以省份为样本，既考察全省/区/市，也分析省/区/市本级的债务风险状况及其空间分布和均衡状况等；地级以地级行政区划为样本，既分析全市/地区/州/盟，也考察市/地区/州/盟本级的债务风险状况及其空间分布和均衡状况；县级以县/市/区/旗等县级行政区划为样本，分析全县/市/区/旗的债务风险状况及其空间分布和变动趋势等[1]。

本书的数据主要是地方债务（含一般债务和专项债务）余额数据和地方财政收支[2]（含一般公共预算和政府性基金预算）数据，数据来源（按照优先采纳和依次查找的大致顺序）主要是：①《中国城市统计年鉴》、《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》等；②财政部、31个省级政府（省、自治区、直辖市）、334个地级政府和2850个县级政府的政府决算报告及附表、预算执行情况报告及附表等，还包括地方财政部门公布的地方债务相关情况（余额、举借等）说明、地方债务限额分配以及预算编制调整等，其中省级债务数据还查找了中国债券信息网（http：//www.chinabond.com.cn/）地方债券发行栏目公布的一般债券和专项债务的信息披露文件和信用评级报告等；③对于没有公布或没有找到的财政收支和地方债务数据，向省级和地级政府的财政部门或其政府信息申请公开受理机构提交了公开申请，经过电话沟通、纠错重寄、整理回复、行政复议、录入数据、核对检查和查漏补缺等环节，对相关数据进行了整理[3]。

当然，限于地方政府债务信息主动公开的现实状况和依申请公开的回复办理情况，以及团队人员、时间和经费等方面的限制，本书并没有完整地得到我国所有地级政府、县级政府2014～2017年的地方债务和财政收支数据，同时也只查找整理了2015～2017年县级政府的相应数据[4]，但是从样本数量上来说，纳入本书分析的地级政府大概占总数的70%，县级政府大概占40%，基于这些样本基本可以了解地级政府和县级政府债务风险的全貌，也基本可以对地方政府债务风险的变动情况有所把握。

需要说明的是，本书分析的地方政府债务仅包括2015年之后纳入预算的显性债务，即2015年发行的新增地方债券和置换地方债券，以及经过清理甄别的截至2014年末的非政府债券形式存量债务，既不考虑地方政府负有担保责任和负有救助责任的政府性债务，也不考虑地方政府违法违规或变相举债形成的隐性债务，同时也不考虑在政府与社会资本合作（PPP）项目中地方政府纳入预算的财政支出责任。

当然，不把非显性债务（主要是或有债务和隐性债务）纳入考虑范围不是因为非显性债务问题不重要[5]，也不是因为本书认为其规模相对于显性债务较小[6]，恰恰相反，本书认为非显性债务尤其是隐性债务可能是更大、更棘手的问题，之所以不考虑主要是因为数据缺失，随着目前的隐性债务摸底核查工作的推进，相关数据如能及时、充分公开的话，未来对地方债务风险的研究分析无疑应将其纳入。

[1]需要说明的是，我国还存在开发区、高新区、保税区和风景管理区等行政区域设置，其管理机构一般是管理委员会等，开发区等并不是一级行政区划，管委会也不是一级政府，而是所在地市级以上人民政府的派出机构，因此本书对于地方政府债务问题的分析，并不单独分析开发区等的债务，实际上，开发区等的债务往往纳入其所在地市级政府的市级预算。同时，本书也不考虑新疆生产建设兵团及其下辖各个师的债务情况。

[2]需要明确说明的是，本书中的财政收入数据是收入合计线上的数据，不包括上级转移支付收入、债务收入、下级上解收入、上年结余、调入资金等；财政支出数据是支出合计线上的数据，不包括上解上级支出、债务还本支出、下解下级支出、调出资金和年终结余等。

[3]大概从2016年5月开始，笔者带领团队对我国的地方政府进行了数次债务数据和财政收支数据的查找和申请公开工作，最先集中于31个省级政府和334个地级政府，大概从2017年下半年开始，查找和申请范围扩展到2850个县级政府，纳入本书分析的数据截至2018年7月25日。

[4]需要说明的是，由于公开2015年政府债务数据的县级政府数量很少，考虑到样本的充足性和代表性，没有将2015年的县域债务风险状况纳入分析。

[5]2017年以来，随着50号文（《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》）、87号文（《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》）、92号文（《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》）、194号文（《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》）和23号文（《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》）等一系列规范地方政府举债融资文件的出台，对地方政府隐性债务的监管治理日益强化。对隐性债务增量的有效遏制事关国务院43号文（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）和《预算法》确立的地方政府债务治理“开前门、堵后门”思路和原则的贯彻，也是防范化解金融风险的重要内容。

[6]当前，全国各地正在密集开展隐性债务的摸底工作，部分地方政府的隐性债务规模数据也被不断报道或披露，根据这些样本数据和有关机构的估算判断，相对于纳入预算的显性债务，地方政府隐性债务的规模并不小。