第二节 从中国西南到老挝北部和缅甸东北部

中国举全国之力引进天然橡胶并大力发展橡胶产业，就是为了突破西方经济封锁和禁运战略物资、建设国防事业和经济文化从而维护国家安全。同样的，中国在实施“走出去”战略过程中把橡胶种植作为“替代种植”项目的重点内容推广到老挝北部和缅甸东北部地区的目的就是从根源上消灭毒品，维护边境地区的安全和社会稳定，与周边国家建立良好的合作关系和在世界范围内维持良好的国际关系，从而维护国家安全。

一 中国、老挝和缅甸开展“替代种植”的政策及历程

在老挝北部和缅甸东北部开展的“替代种植”项目主要是中国、老挝和缅甸合作开展的。各国政府在合作开展“替代种植”项目的过程中，单独或者联合制定了一系列的政策和措施来实施“替代种植”项目。

所谓的“替代种植”是指以经济形式、和平方式，用粮食作物和经济作物取代罂粟，同时发展经济贸易，使境外毒品源植物种植区的第二、第三产业获得较快发展，解决罂粟种植区农民的吃饭问题和地方政府对毒品经济的依赖，从而促使毒源地区用健康经济替代毒品经济，逐步减少罂粟种植，最终消灭罂粟种植，禁绝毒品。[26]简而言之，所谓的“替代种植”是指罂粟“替代种植”，即用水稻、橡胶、茶叶、甘蔗等作物替代罂粟，以消除毒品原料罂粟为目的。

实施“替代种植”的目的是消灭毒品及其原料罂粟。罂粟这种原本产自西亚的植物，因能制成毒品带来巨大的经济利润，早在英国殖民统治时期就被殖民统治者带入缅甸，后来又被法国殖民统治者从缅甸带入老挝。在较长一段时期里，殖民统治者以及缅甸和老挝的地方势力“建立罂粟种植基地和鸦片收购站，并提供现代化运输工具参与贩运毒品，‘以毒养军，以军护毒’，通过贩毒来为其政权与势力提供强大资金支持”[27]。在殖民统治者及各种势力的利益驱逐下，“金三角”地区成为世界最为主要的毒品生产基地。罂粟及毒品对人类的危害众人皆知，国际社会一直希望消灭毒品及其原料。老挝和缅甸政府也希望能够消灭“金三角”地区的毒品。但羸弱的政府在丧失主权的年代里对罂粟种植规模的蔓延以及毒品的泛滥无能为力。以老挝为例，直到1975年成立老挝人民民主共和国后，老挝才开始尝试禁毒。如1976年4月，老挝在全国开展所谓“扑灭社会瘟疫运动”，严厉打击吸毒与贩毒人员，毒品生产与销售在一定程度上得到控制；1978年，老挝在联合国禁毒署的援助之下，制定了“毒品作物改植计划”；美国政府也向老挝提供禁毒经费，开展合作禁毒事宜；在20世纪80年代至90年代，老挝政府还多次派出军警，查封北部的海洛因加工厂。[28]还有，缅甸政府在禁毒方面也早有行动。1975年，缅甸联邦议会提议成立中央控制毒品滥用委员会，专门负责国内的禁毒工作。1986年，缅甸开始实施具体的禁毒工作。但实际上，老挝政府和缅甸政府的这些禁毒行动都并没有取得成效。禁毒效果甚微的主要原因是毒品生产的既得利益者不愿意放弃罂粟种植及毒品生产这一暴利行业。最初，殖民统治者及各种势力为了自身的政治、经济等利益，利用自己的权力、资本去扩展罂粟的种植规模，罂粟及毒品为他们带来了巨大的利益。罂粟种植及毒品生产成了许多势力集团的主要经济来源，所以他们不愿意轻易就放弃罂粟种植及毒品生产。特别是像缅甸这样国内局势复杂、各种地方势力和民族武装“自治”的国家，联邦政府很难在全国开展有效的禁毒工作。当然，大量的以罂粟种植为生的烟农也不愿意放弃罂粟，因为除了种植罂粟外他们没有别的经济来源，国家和政府暂时也不能为他们提供更好的发展路径和选择。

殖民势力、资本主义带来的毒品问题还是需要国际社会、国家政府、市场、资本、技术、人力等多种力量共同参与解决。“金三角”地区的毒品问题在20世纪80年代末开始受到国际社会的高度重视，泰国、老挝、缅甸等国家因毒品问题都受到了来自国际社会的极大压力，这些政府开始加大禁毒力度。1989年，开展禁毒的第四年，缅甸联邦受到了联合国的禁毒资金资助，禁毒力度开始加大。同时，缅甸开始推行作物“替代种植”计划，并成立了替代作物特种部队，负责铲除罂粟种植，以其他作物的种植替代罂粟种植。[29]1990年开始，联合国禁毒署、联合国亚太经合理事会、联合国工业发展组织、世界卫生组织等国际组织把切断毒源供应视为国际禁毒的核心任务，提出在毒源地实行罂粟“替代种植”，发展替代经济的方案。在国际社会和国际组织的帮助下，老挝和缅甸两国政府开始实施罂粟“替代种植”项目。中国作为老挝和缅甸的邻国，积极参与到老挝和缅甸的“替代种植”项目中。1992年，中国、缅甸和联合国禁毒署签署了“金三角”区域禁毒合作项目和《禁毒谅解备忘录》。1993年，中、缅、老、泰和联合国禁毒署在北京召开第一次次区域禁毒合作部长级会议，通过《北京宣言》，并签署《次区域禁毒行动计划》。1998年6月，中国国务委员罗干在联合国“禁毒问题特别会议”上，提出重视替代发展，促进当地经济进步的方针。2001年，中国和缅甸两国政府签署了《加强禁毒合作谅解备忘录》。中国国家禁毒委于2002年和2003两年已先后拨款130万元人民币，实施境外替代项目。2004年，又拨出专款50万元人民币，无偿支援老挝纳莫县的300多亩杂交水稻、旱稻和玉米种植计划。2005年10月，《北京宣言》强调了各方持续开展替代发展，实现“2015年东盟和中国无毒品”目标的决心。2006年，中国和老挝两国签署了《中老联合声明》和《中老两国政府经济技术合作协定》，中国和缅甸联邦政府签订了《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于禁止非法贩运和滥用麻醉药品和精神药物的合作协议》。2007年，中国和缅甸联邦政府签订了《中缅“替代种植”的行动方案》和《中缅替代发展合作部长级会议纪要》，中国还将罂粟“替代种植”的内容明确写入了《中华人民共和国禁毒法》，对“替代种植”项目给予政策和法律支持。

除了中国、老挝和缅甸政府签订的这些多方协议或双方协议，老挝和缅甸政府也制定了一系列的禁毒政策和替代发展政策，并采取了一些措施。例如，早在1991年，老挝北部琅南塔省政府在第五届老挝人民革命党代表大会上将橡胶种植确定为扶贫的策略和稳定“替代种植”政策的方式，并计划于1994年开始种植橡胶。[30]2001年新一轮《北京宣言》发表后，老挝开始实施5年禁种罂粟的计划，出台了《老挝2001～2005年禁种毒品计划》，全面加大了禁毒力度。其北部3省2000～2003年连续3年罂粟种植面积减少。2005年6月26日国际禁毒日前夕，老挝将全境禁种罂粟。[31]同时，老挝警方还与中国云南和缅甸警方开展联合禁毒执法，打击毒品犯罪。缅甸联邦政府从1999年开始实施了一项15年根除毒品的计划。

二 中国、老挝和缅甸实施“替代种植”的成效

中国和老挝、缅甸两国政府签订的这些协议、方案等为中国的地方政府和企事业单位以及个人“走出去”到老挝和缅甸开展“替代种植”项目提供政策支持，取得了成效。从20世纪90年代初开始，中国的云南省、广东省、四川省、上海市等地的政府和企事业单位都参与到了老挝和缅甸北部的“替代种植”项目实施过程中。据统计，2005年登记在案的替代企业为75家，2009年已经超过了200家。这些“替代种植”企业以中小民营企业为主，国有企业较少，如2008年的198家“替代种植”企业中民营企业有190家，占96%，国有企业仅8家，占4%。[32]

到老挝和缅甸东北地区参与“替代种植”项目的中国“替代种植”企业中，云南省的“替代种植”企业最多，取得的成效较大。云南省政府、企事业单位和个人都利用自身在地理、历史和文化等方面的优势，积极参与到老挝北部和缅甸东北部的“替代种植”项目实施过程中。云南省与老挝北部和缅甸东北部接壤，深受毒品的危害。为了减少毒品对云南省百姓的危害，云南省特别重视境内外的禁毒工作。从20世纪90年代起，按照把禁毒工作延伸到境外的指导方针，云南省鼓励企业开展境外“替代种植”以消灭罂粟种植从而铲除毒品源。云南省还设立了一些专门的服务机构为“替代种植”企业提供服务。2002年，云南省及边境6个州市设立了境外“替代种植”项目管理办公室，建立与对方协调机制，制定《境外罂粟替代发展五年规划》和《云南开展境外罂粟“替代种植”项目管理办法》，简化返销产品的管理手续，解决人员出入境困难，为持续、有效地开展“替代种植”提供了政策保障。根据《国务院关于在缅甸老挝北部开展罂粟“替代种植”发展替代产业问题的批复》的意见，云南省商业厅在2006年选择了10户规模大、实力强、信誉好的龙头企业进行重点扶持。同时支持30家小型企业以“公司+农户”的方式，投资成本低、见效快的小项目。此外，云南省还建立了境外罂粟“替代种植”行业协会，为企业提供技术支持和信息咨询服务。在这些政策和服务的支持下，云南省的大量替代企业到老挝北部的琅南塔省、丰沙里省、乌多姆赛省、波乔省和缅甸的掸邦第一、第二、第四特区以及克钦邦等地开展“替代种植”项目，取得了较好的成绩。据不完全统计，1991年至2004年，云南省已投资人民币5亿多元，提供籽种百余吨、经济苗木数十万株，派出各类专家和技术人员3000多人次，培训境外专业技术人员2000多人，在老挝北部和缅甸北部地区发展罂粟“替代种植”的橡胶、甘蔗、水稻、龙眼、茶叶等各类农业作物总面积达70万亩，其中近40万亩是在原种植罂粟的土地上进行替代与改种的。[33]截至2012年6月，云南省已有180家替代企业在老挝北部和缅甸东北部开展“替代种植”，累计投资近16亿元，开展替代项目200多个，“替代种植”面积有300多万亩，种植品种有橡胶、水稻、玉米、甘蔗、木薯、热带水果等。[34]云南省西双版纳州的企业主要是到老挝北部琅南塔省、丰沙里省、乌多姆赛省、波乔省和缅甸的掸邦第二特区、第四特区开展“替代种植”项目的。截止到2013年6月，西双版纳州有“替代种植”企业41家54项，完成投资额6311.2万美元。种植面积88.7万亩，其中老挝82.4万亩、缅甸6.3万亩。种植品种有橡胶、香蕉、稻谷、玉米、芝麻、薏仁、西瓜、南瓜、木薯、甘蔗等。[35]

三 橡胶在老挝北部和缅甸东北部的扩张

橡胶就是在实施“替代种植”过程中从中国云南省、广东省、海南省等地进入老挝北部和缅甸东北部的。当然，老挝和缅甸境内的天然橡胶最早并不是中国企业带入的。早在法国对越南和老挝进行殖民统治时期，越南的一些橡胶企业就在老挝的南部建立了橡胶园，但老挝没有像越南一样成为主要的橡胶生产国。直到20世纪90年代末，中国、越南和泰国的企业进入老挝投资后，老挝的天然橡胶种植规模和范围才迅速扩张，特别是中国的橡胶产业快速发展以及中国对天然橡胶的需求增大刺激了老挝橡胶种植业的发展。[36]同样的，早在英国殖民时期，缅甸南部地区就已经建立了一些橡胶种植园。20世纪30年代，缅甸的橡胶种植面积约为4.4万公顷，年产量1.4万吨。1995年，缅甸的橡胶种植面积有8.90万公顷，到2005年达到20.40万公顷。缅甸天然橡胶的主要种植区是克阴省、实皆省、德林达依省、勃固省、孟邦、仰光省、伊洛瓦底省。[37]其中，孟邦的橡胶产业发展较快，近些年已经成为缅甸的主要橡胶产区。掸邦特别是掸邦东部和北部地区是在20世纪90年代开展罂粟“替代种植”过程中才开始种植橡胶的。

在实施“替代种植”过程中，天然橡胶树林开始在中国、老挝和缅甸三国交界地区不断蔓延。有学者调查研究表明：中、老、缅交界地区2010年橡胶林地面积为60.14万公顷，占该区域土地总面积的8.17%，是该区域内面积最大的土地利用类型。中国境内橡胶林地面积为50.10万公顷，占区域种植面积的83.31%，主要分布在景洪市和勐腊县，两地橡胶种植面积比重达到77.27%，勐海县境内橡胶种植面积仅占6.04%。老挝境内橡胶林地面积为3.97万公顷，占区域种植面积的6.60%。主要分布在靠近中国边境地区的丰沙里省西部和琅南塔省东北部地区。其中，丰沙里省橡胶林地为1.74万公顷，琅南塔省橡胶林地为2.23万公顷。缅甸境内橡胶林地面积为6.07万公顷，占总种植面积的10.09%，主要分布在景栋县东部和孟别县的北部地区。中、老、缅交界地区内老挝和缅甸的橡胶树以幼树为主，是在近10年内才种植的。[38]封志明、刘晓娜等的文章中所指的景栋县东部和孟别县北部实际上包括了第四特区的南板地区、勐拉地区和色勒地区。

老挝北部琅南塔省的橡胶种植始于1994年，但直到2003年左右才开始大规模地种植橡胶。老挝琅南塔省勐新县境内一些靠近中国的边境少数民族村寨早在1997年就开始种植橡胶了。2003年，一些中国橡胶企业就进入勐新县城附近种植橡胶。勐新县的土地总面积为128900公顷，合1933500亩。其中，山地面积为1643475亩，占85%，平坝面积为290025亩，占15%。截至2013年年底，勐新县的橡胶种植面积为142800亩。[39]目前，勐新县主要在平坝及低海拔地区种植橡胶，还有大量的山地可以种植橡胶或其他经济作物。

缅甸掸邦东部第四特区从1995年开始种植橡胶。经过近20年的发展，橡胶种植已经成功替代了原先的罂粟种植，成为特区居民主要的生计方式和经济来源。第四特区土地总面积为4952平方公里。截至2013年年底，第四特区的橡胶种植面积为795472.69亩，约23864215株。其中，勐拉地区的橡胶种植面积为84599.5亩，占10.6%；色勒地区的橡胶种植面积为18262.97亩，占2.3%；南板地区的橡胶种植面积为692610.22亩，占87.1%。其中，中国公司在第四特区境内种植橡胶约20万亩。[40]以南板地区为例，民营（村民）橡胶531875.45亩、干部（政府官员）橡胶42176.77亩，中国公司橡胶118558亩。[41]

老挝北部和缅甸掸邦第四特区的橡胶种植业主要是在和中国政府联合开展“替代种植”项目过程中发展起来的，不同国家和地区参与合作的目的有所差别。中国参与“替代种植”的目的是帮助邻国老挝和缅甸消灭罂粟铲除毒源，实现中国对境外毒品“堵源截流”的目标，根除毒品对人类的危害，维护边境地区的安全与稳定，维护国家安全；同时也是为了促进区域经济合作和区域经济发展，建构和巩固中国在老挝和缅甸的国际关系，维护中国在老挝和缅甸的利益。对于老挝和缅甸而言，通过“替代种植”发展橡胶产业，一是可以根除毒品原料罂粟而减轻来自国际社会的压力，重塑自身形象；二是与中国合作种植橡胶，可以依托中国巨大的橡胶市场，带动国内的橡胶经济发展，最终促进国内经济社会发展，改善民生。并且，老挝和缅甸在与中国开展合作过程中建立并巩固了与中国的经济关系和国际关系，为自身的发展寻求了更大的平台和更多的机会。特别是对于缅甸掸邦东部第四特区而言，它在政治、经济等方面的特殊性以及紧邻中国的地理条件，不仅使它成为中缅合作的前沿阵地和重要桥梁，也使它在与中国合作过程中增加了自身的政治和经济资本，从而更有利于它与缅甸联邦政府间的博弈。