1　绪论

1.1　研究背景及意义

1.1.1　研究背景

1）创新主要是企业的事，但普遍动力不足

创新对经济增长的重要贡献（Romer，1990；Rosenberg，2006）［1-2］已在全球范围内成为普遍共识。对一个国家来说，创新是优化资源配置、实现经济持续增长的重要原动力；对一个企业来说，创新是降低成本、提高自身市场竞争力的主要手段。我国历来高度重视创新，党的十六大报告指出“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”。党的十八大明确提出“实施创新驱动发展战略”“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。在党的十九大报告中“创新”一词更是频繁出现。习近平总书记一再强调“创新是引领发展的第一动力”“抓住了创新，就抓住了牵动经济社会发展全局的‘牛鼻子’”“惟创新者进，惟创新者强，惟创新者胜”。改革开放以来，我国创新发展水平逐年提升。2018年，共投入R&D经费19677.9亿元，比上年增加2071.8亿元，增长11.8%；R&D投入强度为2.19%，提高0.06个百分点，连续5年超过2%，已接近经济合作与发展组织（OECD）平均水平[1]；发明专利申请量154.2万件，同比增长11.58%。我国创新取得巨大成就的同时，也应清楚地看到整体研发水平存在大而不强、量多质低、研发成果转化率低等诸多问题，还有研究指出科技创新投入并未显著促进全要素生产率的提升（唐未兵等，2014）［3］。企业作为创新的重要主体，对R&D经费支出的贡献达77.4%，是我国创新水平提升的主要拉动力量，但与发达国家相比仍有较大差距。2014年世界500强企业中，我国制造业企业研发投入占GDP比重为1.1%，而发达国家这一比重达4%（林木西等，2018）［4］；2017年，我国规模以上工业企业有R&D活动的共计10.22万家，占比27.4%，虽然与2004年的6.2%相比，这一比例已提升20个百分点以上，但仍有大量企业未开展R&D活动[2]；根据中国社科院发布的《法治蓝皮书（2017）》的披露数据，我国研发经费投入在100万元以下的企业占67%，在500万元以上的仅占4.1%，且真正愿意在3年以上开展长期研发的企业仅占6.2%。创新是一件非常专业的事，主要是企业的事情（韦森，2017）［5］，我国“十三五”规划中也一再强调企业技术创新的主体地位，企业要充分发挥其主导作用。企业技术创新，从宏观来看，关系着国家创新发展；从微观来看，决定着企业的市场价值、长期生存与发展（Porter，1992）［6］。不断提升企业创新能力是我国实施创新驱动发展战略的关键所在，企业创新动力不足不利于我国经济高质量发展。

2）税收激励是主要支持政策，且越来越被重视

企业创新的积极性始终不高，究其原因，创新所具有的特殊属性是主因之一（Silva and Carreira，2017）［7］。企业技术创新具有公共物品特性，存在投入大、产出不确定、外部性等特性，导致其面临着巨大的投资风险，常常遭遇市场失灵、投资不足等问题（Tassey，2004）［8］，使企业自发创新投入常常低于社会最优水平（Arrow，1962）［9］，以及企业技术创新的私人回报率低于社会回报率，以上这些因素为企业创新发展需要国家产业政策支持提供了理由。创新驱动是世界大势所趋，是科技创新、制度创新、管理创新等的结合，要坚持科技创新与制度创新“双轮驱动”。发展科技创新不能盲目，要充分重视科技创新，又不能忽视体制机制创新，要调整生产关系与创新驱动发展相匹配，营造良好的创新环境，需要政府实施有利于科技创新的金融、财税等激励政策。因此，激励企业技术创新离不开政府支持，需要“有为的政府”和“有效的市场”的共同作用（林毅夫，2017）［10］。在创新制度体系相对缺失的情况下，以财税政策为主的政府政策成为促进创新发展的有力手段，一方面，弥补企业制度缺失；另一方面，补偿企业研发活动的外部性，解决创新过程中的市场失灵问题（Cropper and Oates，1992；Hu and Jefferson，2009）［11-12］。其中，税收激励是一种隐性补贴方式，具有较低的寻租风险，被许多经济学家认可，在世界各国的使用越来越普遍。与政府补贴、政府采购等其他财税政策相比，税收激励作为市场化的激励政策具有直接干预小、资源扭曲性少（Czarnitzki et al.，2011）［13］、税收中性等特征。特别是在我国当前有限的货币政策和财政政策调整空间下，税收激励被认为是一种重要的反周期宏观政策（刘啟仁等，2019）［14］，是改善研发投入不足的一个有效途径（Greenwald and Stiglitz，1986）［15］。税收制度承载着建成现代税收制度、推动国家创新驱动发展，以及实现“双轮驱动”等的重要任务。税收激励政策直接作用于企业，适用于企业技术创新的各个阶段，是通过“造血”机制，而不是简单的“输血”来实现促进效应的，引导企业根据市场需求自发开展创新活动。

1995年，OECD国家中仅有12个采用税收激励政策（Gokhberg et al.，2014）［16］，但到2004年，这一数据增加至18个（Cappelen et al.，2012）［17］。截至2015年，OECD国家中除爱沙尼亚、芬兰、德国和墨西哥外均已使用企业研发相关税制（Neubig et al.，2016）［18］。而且各国对税收激励的依赖程度和激励强度越来越高，根据OECD的最新数据，近两年采用税收间接激励企业技术创新的比例已经超过直接补贴方式，其中法国、比利时、爱尔兰等国采用税收间接支持的比例较高，政府税收支持占GDP之比分别为28.26%、29.81%和24.52%，具体详情见图1-1和图1-2。为激励企业技术创新，很多国家新引入研发税制或者加大优惠力度（OECD，2017）［19］，例如，2016年，澳大利亚将总量税收抵免率从10%上调至12%；2009年，墨西哥废除税收激励政策后，于2017年重新引入增量税收抵免政策；2018年，卢森堡公布新的专利盒制度；新西兰于2019年重新引入研发税收抵免政策，而且税率由原先计划的12.5%提高至15%；印度尼西亚也计划将企业所得税税率下调至20%[3]。为提升企业创新水平，进而提升国家整体创新水平，需要以税收激励政策作为支撑。

图1-1　主要国家税收支持与直接资助情况

资料来源：OECD官网。

图1-2　主要国家2000—2016年税收支持占比

资料来源：OECD官网。

3）税收激励政策改革要突出“精准”和“高效”

我国促进企业技术创新的税收激励政策从无到有，先后经历了积极探索阶段（1994年以前）、扩展完善阶段（1995—2010年）和深化发展阶段（2010年至今）。最初仅有税率优惠，直到1999年才逐步引入投资抵免、结转扣除等更为多样的税收优惠政策。分税制改革后，我国逐步建立了较为完善的税收体系，由“区域式”税收优惠逐渐向产业化转变，加计扣除、加速折旧等间接税收激励的使用逐渐普及。而2010年后，以中关村国家自主创新示范区试点“1+6”政策出台为标志，税收激励改革逐渐深化，但“以直接优惠为主，间接优惠为辅”的特征仍较为显著。近年来，为激励企业技术创新我国频繁调整税收激励政策，但企业技术创新动力仍显不足。我国究竟需要什么样的税收激励政策，政策越多越好？税率越优惠越好？显然都不是。我国经济经历三十多年高速增长，离不开政府产业政策的支持，但政府扶持之手的使用过繁或过度都会适得其反，过度的产业政策可能会阻碍企业多元化经营（杨兴全等，2018）［20］，也会对非扶持企业产生限制，使其面临更多压力甚至被淘汰（江飞涛、李晓萍，2010）［21］。面对多样的税收优惠政策，企业可能较难抓住重点，政策实施过程中可能出现“用药过度”“药量不够”（骆永民、翟晓霞，2018）［22］等情形。税收激励作为一种特殊的财政支出，实际上是用公共的货币提供津贴，低效的税收激励政策显然会降低财政资源的使用效率，特别在金融危机和经济紧缩时期，政府资金更成为日益稀缺的资源（Becker，2014）［23］。面对财政资源的稀缺性、公共性，提升财政资金使用效率，不断优化税收激励政策是十分必要的。党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展是以“创新、协调、绿色、开放、共享”为指导，以最高的资源配置效率、最少的要素投入、最低的环境成本获取最大的经济社会效益。创新驱动的激励税制是高质量发展目标要求下税收体系所包含的重要板块之一，税收激励改革应突出“精准”和“高效”，税收激励的政策目标已不单单是促进企业增加研发投入，还应注重税收激励的使用效率，以及促进企业研发成果转化、提升创新质量等多个方面。为促进企业开展高质量技术创新活动，需要制定更高效的税收激励政策，这才是促进企业技术创新的长久之策。

综上，促进我国经济高质量发展，需要高水平创新，而税收激励政策的使用也要体现其高效性，现阶段要制定精准高效有力的税收激励政策。目前，有些税收激励政策确实对企业技术创新产生了促进作用，但有些税收激励政策效果可能不尽如人意，多项税收激励政策的组合有可能产生更为复杂的影响。在我国现阶段，税收激励政策对企业技术创新能否起到有效激励作用、不同税收激励政策及其组合对企业技术创新不同阶段的影响有何差异、不同税收激励传导机制有何差异，以及哪些因素影响了税收激励政策的实施效果等问题有待深入研究。