三、政策力度评价

政策力度大小是决定政策调控效果的关键因素之一。如果政策力度不足，将难以实现调控目标。反之，如果政策力度过大，则可能产生一定的负面影响，而且会过度损耗政策空间。2021年，面对新冠疫情的持续影响以及国内外的复杂经济形势，中国人民银行和财政部采取了多项举措予以应对，本部分将系统评估货币政策和财政政策力度的大小。

（一）货币政策力度评价

中国的货币政策正处于转型过程中，既包括数量型货币政策的调控，也包括价格型货币政策的调控，因此在评价货币政策时，既要评价数量型货币政策的力度，也要评价价格型货币政策的力度。

1.就数量型货币政策而言，2021年M2增速与社会融资规模余额增速均明显放缓至疫情之前的水平，数量型货币政策力度有所不足

2021年以来，M2增速快速下降，从1月的10.1%降至2月的9.4%和3月的8.1%，此后基本处于8.3%左右的水平，与疫情之前2018—2019年的水平相当，直到12月末才恢复到9%的水平。社会融资规模余额增速的降幅更加明显，已经从2021年年初的13%左右降到8—12月的10.0%～10.3%，这是2017年以来的最低水平。但是，2021年以来尤其是第三季度以来的负向产出缺口和潜在增速缺口明显扩大。面临有所加剧的经济下行压力，M2增速和社会融资规模余额增速并没有相应提升，本文据此认为数量型货币政策力度有所不足。

2.就价格型货币政策而言，虽然货币市场利率维持在相对低位，但是信贷市场实际利率高企，并且已经超过疫情之前的水平，价格型货币政策力度也有所偏小

2021年以来，以DR007为代表的货币市场利率走势较为平稳，基本上在2.2%上下徘徊，处于近年来的相对低位。与之对应，信贷市场名义利率也处于相对低位，2021年前三季度金融机构一般贷款加权名义利率一直处于5.2%～5.3%的水平，比疫情之前2016—2019年的平均水平低0.6个百分点左右。但是，2021年CPI涨幅明显下降，导致实际利率显著升高，[9]2021年前三季度金融机构一般贷款加权实际利率的平均值为4.63%，比疫情之前2016—2019年的平均值高出近1个百分点。考虑到2021年经济下行压力超过疫情之前2016—2019年的平均状况，本文认为价格型货币政策的力度有所不足。

3.综合来看，2021年的货币政策力度指数低于疫情之前2019年的水平，但是负向产出缺口却有所扩大，由此进一步表明货币政策的整体力度有待加大

为了更加系统、全面地评估货币政策的力度大小，本文使用货币政策力度指数进行衡量。本文计算货币政策力度指数的指标体系主要包括政策工具性指标和逆周期指标。政策工具性指标直观反映各类政策工具的力度，包括M2同比增速和社会融资规模存量同比增速等数量型指标，以及DR007和金融机构一般贷款加权实际利率等价格型指标，共计4个指标。逆周期指标旨在体现货币政策逆周期调节的本质，包括M2同比增速、社会融资规模存量同比增速、DR007等指标相对应的逆周期调节指标，共计4个指标。将上述8个指标分别采用Z-Score方法进行标准化处理并赋予不同权重，然后加权平均即可得到货币政策力度指数。测算结果表明，疫情之前的2019年，中国经济产出缺口为-0.1%，货币政策力度指数为45.2。相比之下，2021年中国经济的产出缺口扩大至-0.2%，但是货币政策力度指数却只有45.0。由此表明，2021年货币政策的整体力度相对偏小，需要适当加大货币政策力度才能更好地实现逆周期调节的目标。2022年以来，央行明显加大了货币政策力度，1月17日将1年期MLF中标利率和7天逆回购利率降低10个基点，这是2020年4月之后时隔近两年央行再度启动降息操作，由此也可以间接反映货币政策力度有待加强的状况。详见图2。

之所以货币政策力度偏小，是因为受到稳杠杆、稳物价等因素的共同约束。其一，2020年疫情期间，中国的宏观杠杆率大幅攀升了25个百分点左右，这是过去20多年间仅次于2009年的第二高年度涨幅，进入2021年之后，“保持宏观杠杆率基本稳定”成为货币政策的重要目标之一。其二，受国际大宗商品价格上涨等因素的影响，PPI涨幅持续走高，为了防止市场形成通胀预期，从而“保持物价水平总体稳定”，货币政策力度也因此受到了一定掣肘。

（二）财政政策力度评价

财政政策包括财政支出工具和财政收入工具。当经济面临下行压力时，需要实施积极财政政策加以应对，既包括增加财政支出，也包括减少财政收入。两方面政策的共同作用将使得赤字率随之升高。因此，要想判断财政政策的力度大小，需要结合赤字率、财政支出和财政收入状况加以分析。

1.就赤字率而言，2021年降至近年来的相对低位

2021年《政府工作报告》指出，“积极的财政政策要提质增效、更可持续”，“考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复，今年赤字率拟按3.2%左右安排”。虽然较2020年赤字率有所下调，但仍然是历史第二高的赤字率。而且，由于《政府工作报告》制定目标赤字率时没有将“调入资金”和“结转结余资金”考虑在内，此外也没有将政府性基金预算考虑在内，因此往往会低估财政政策的力度。将“调入资金”“结转结余资金”考虑在内后，可以得出《政府工作报告》设定的一般公共预算赤字率（口径1）达到了4.5%。进一步将政府性基金预算考虑在内后，可以发现广义口径下的赤字率达到了7.6%（口径2），处于历史高位，仅次于2020年应对疫情期间的水平。然而，从实际情况来看，2021年一般公共预算赤字率（口径1）只有3.8%，是2018年以来的最低水平，与本文重新计算得到的目标赤字率（4.5%）相比存在明显差距。同时，一般公共预算与政府性基金预算加总之后的赤字率（口径2）为5.2%，与本文重新计算得到的目标赤字率（7.6%）相比同样明显偏低，而且也低于2019年的5.6%和2020年的8.6%。

2.就财政支出而言，2021年支出进度和支出增速偏慢，支出力度相对不足

2021年，一般公共预算与政府性基金预算之和的支出进度仅为94.4%，不仅低于2020年疫情期间的97.2%，而且大幅低于疫情之前2016—2019年的进度（均值为103.6%）。根据财政部《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》所制定的目标，2021年一般公共预算支出与政府性基金支出之和要比2020年增长4.9%，但是从实际情况来看，2021年一般公共预算支出与政府性基金支出之和相比2020年下降了1.0%。进一步计算可知，2021年一般公共预算支出与政府性基金支出之和占GDP的比重为31.5%，与2020年相比下降了4.4个百分点，而该口径下的赤字率下降了3.4个百分点，可见2021年赤字率的下降可归咎于财政支出的相对不足。

3.就财政收入而言，虽然呈现恢复性增长，但是宏观税负仍然处于近年来的低位

随着经济逐渐摆脱疫情影响，财政收入呈现恢复性增长，2021年一般公共预算收入增速达到了3.1%（两年平均值），一般公共预算收入与政府性基金收入之和的增速达到了4.6%（两年平均值），与2020年相比明显反弹。但是，2021年一般公共预算口径下的宏观税负（口径1）为17.7%，不仅低于2020年疫情时期的18.0%，而且显著低于疫情之前2016—2019年的均值20.3%。类似地，2021年一般公共预算与政府性基金预算口径下的宏观税负（口径2）为26.3%，不仅低于2020年的27.3%，而且显著低于2016—2019年的均值27.9%。由此可知，财政收入的恢复性增长并不是2021年赤字率下降的原因。

4.综合来看，2021年财政政策力度指数相对偏低，由此进一步表明2021年财政政策的整体力度相对偏小

为了便于综合评估财政政策的整体力度，本文使用货币政策力度指数进行衡量。计算财政政策力度指数的指标体系同样包括政策工具性指标和逆周期指标。将一般公共预算（窄口径）以及一般公共预算与政府性基金预算（宽口径）两个口径下[10]的财政支出累计同比增速、财政支出执行进度、财政收入累计同比增速、宏观税负、赤字率等10个政策工具性指标，以及两个口径下财政支出对经济增长的逆周期调节指标和财政收入对经济增长的逆周期调节指标等4个逆周期指标，分别采用Z-Score方法进行标准化处理并赋予不同权重，然后加权平均即可得到财政政策力度指数。图3的测算结果显示，2021年财政政策力度指数为50.6，这不仅低于疫情之下2020年的水平（57.9），而且与2016—2019年相比也明显偏低。由此表明，2021年财政政策力度相对偏小，财政政策需要更加积极有效，加大跨周期调节力度并更好地进行逆周期调节。

之所以财政政策力度有所偏小，尤其是财政支出进度有所偏慢，在一定程度上是因为疫情反复出现，导致部分项目的开展受阻。此外，还是为了避免政府部门债务过快上涨，尤其是部分地方政府债务上涨较快的问题，从而“保持宏观杠杆率基本稳定”。