第一章 公共管理环境

20世纪80年代初，我国公共管理开始起步，这一时期公共管理主要体现在两次政府行政机构的精简和改革上。20世纪80年代末至90年代初，我国的公共管理在建设社会主义市场经济体制背景下进行，无论是公共管理的理论研究还是实践发展，都处于一个过渡时期。在1992年邓小平南方谈话后，我国的公共管理理论研究和公共管理体制改革都得到很大程度的发展。进入21世纪后，我国的公共管理理论开始吸纳西方公共管理理论的最新成果，进入全面深化阶段。在内容上开始关注以“治理”为手段、以“善治”为目的的政府改革、治理模式、政府绩效，以及公共管理中的公民参与等问题，在研究方法上开始尝试多元的研究途径和分析方法。[1]

公共管理环境分为内部环境和外部环境：内部环境主要是指公共管理机构内部的各种关系和要素组合；外部环境主要是指公共管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。内部环境更侧重于影响公共管理的运行过程本身，而外部环境主要制约公共管理的运行方向。通常所说的公共管理环境指的是外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和开展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用于公共管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。总的来说，公共管理环境是公共管理活动的依据和出发点，公共管理环境制约着公共管理的职能发挥和改革。

任何一个国家或社会的公共管理系统，都是其国家上层建筑的重要组成部分。它建立在一定的经济基础之上，并与上层建筑的其他部分密切相关；而公共管理的环境则有的属于经济基础的范畴，有的与公共管理系统一同属于上层建筑领域。一般来说，有什么样的公共管理环境，就有什么样的公共管理。但公共管理不仅仅是被动地适应环境，而是在适应环境的同时，能动地利用和改造公共管理环境。公共管理与公共管理环境是一种相互依赖、相互作用的互动关系，共同构成了公共管理生态。

对公共管理而言，公共管理环境决定、制约了公共管理。一方面，公共管理环境决定、制约公共管理的根本性质、原则和职能内容，以及公共事业管理的体制、方式、决策等。公共管理要适应公共管理环境的性质，最主要的是要适应国家的政治制度和社会制度，并建立与之相适应的公共管理目标、体制，形成相应的公共管理思想与理论。社会主义国家的公共管理与资本主义国家的公共管理存在着共同的规律、方法与手段，但其性质则是根本不同的。资本主义是建立在私有制基础之上的社会制度，其公共管理必然是为资产阶级、为金钱特权服务的；社会主义是建立在生产资料公有制基础之上的新型社会制度，公共管理是人民当家做主、人民享有广泛民主权利的公共管理，为人民服务、人民的充分参与是社会主义公共管理的根本特征。另一方面，公共管理环境的变化，决定和影响着公共管理的变化与发展方向。公共管理环境在不同的国家和地区是不相同的，即使是同一个国家和地区，在不同的时期，公共管理环境也是不断发展变化的。不同的公共管理环境对公共管理提出的要求是不相同的，因此，公共管理也就必然会随着环境的变迁而不断地发展变化。公共管理本身没有严格的好坏之分，只有适应其环境现状并能促进社会公共利益发展才是最理想的。

对公共管理环境而言，公共管理会对公共管理环境进行利用和改造。可以从三个方面进行理解：首先，公共管理并非只能简单、被动地去适应公共管理环境，而是在具体的环境中，公共管理主体可以凭借对公共管理环境在政治、经济、文化、技术、心理等各方面条件的了解，加以选择与利用，从而订立公共管理目标，在实施有效的管理方法后，高效率地进行公共管理。其次，在明确公共管理目标后，实施公共管理的主体在一定的程度上能够创造有利环境，以促成公共管理目标的最终实现。最后，在公共管理目标得以实现后，促使社会达成更好的秩序状态，该状态也为下一阶段的公共管理提供开展的基础。

关于公共管理环境，党的十八大提出了包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设在内的“五位一体”总体布局。2021年11月8日召开的党的十九届六中全会，用“十个明确”对习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容作了进一步概括，其中“第四个明确”也强调了中国特色社会主义事业总体布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体。基于此，公共管理环境根据其领域的不同内容，主要划分为经济环境、政治环境、文化环境、社会环境、自然环境等。

纵观20世纪80年代以来我国公共管理的改革与成果，我国公共管理环境也在不断地发展和完善。本章将选取公共管理环境相关案例，以期通过案例分析，加深学生对公共管理环境的认识和了解。