诉前调解“泛人民调解化”的困境与对策
浙江省丽水市松阳县人民法院 周斌艳 朱伟杰
中国自古就有“调解”的文化传统，在“无讼”“厌诉”的儒家话语下，正式审判之外的调解被认为具有特别的价值。在中国共产党的正确领导下，源自传统社会的调解广泛应用于基层矛盾纠纷诉前解决实践，从“马锡五审判方式”到“枫桥经验”，作为中国特色纠纷解决方式的调解被赋予新的时代意义。然而，社会转型所带来的纠纷剧增，特别是立案登记制改革后，一些有调解基础的纠纷，选择进入法院进行诉讼调解，诉前调解的纠纷解决功能萎缩，矛盾纠纷解决体系总体呈现出“强诉讼、弱调解”的趋势，诉前调解范畴内，纠纷的解决过度依赖人民调解，诉前调解也呈现出“人民调解化”趋势。“泛人民调解化”趋势限制诉前调解的系统性发展，诉前调解的纠纷解决能力无法得到根本提升，“强诉讼、弱调解”之局面就难以扭转，矛盾纠纷多元化解工作也难以实现进一步推进。中国特色纠纷解决之路的当下任务是突破新时期诉前调解制度“泛人民调解化”之藩篱，使其适应矛盾纠纷多元化解需要。
一 梳理感知：诉前调解与人民调解的关系
调解分为诉讼调解和诉前调解。诉讼调解是诉讼过程中、在审判人员的主持下，当事人就民事权益纠纷自愿、平等地进行协商，以达成协议，解决纠纷；诉前调解是进入诉讼程序之前，当事人在相关组织的主持下，以调解的形式化解矛盾纠纷。一般而言，诉前调解程序与诉讼程序既彼此独立，又紧密相连，诉前调解是替代诉讼的纠纷解决机制(ADR)。作为纠纷解决的“第一道防线”，良好的诉前调解制度能大大降低进入诉讼程序的案件量，解决人民法院“诉讼爆炸”“案多人少”等问题。同时，因诉前调解具备自治、便捷、柔性、有效的司法保障等优势和特点，能一定程度上降低当事人纠纷解决的时间成本和经济成本，维护当事人双方之间关系的稳定、和谐。
二 陷入瓶颈：诉前调解“泛人民调解化”
人民调解作为重要的中国特色纠纷解决方式，为矛盾纠纷的化解贡献了重要力量。然而，矛盾纠纷多元解纷机制的关键在于解纷主体和对接渠道的多元，即推行诉讼与非诉讼解纷渠道的良性互动和有效对接。非诉讼解纷本身存在多样态的调解方式，人民调解过于迅速的发展，容易在多元样态的调解方式中形成一家独大的局面，导致诉前调解“泛人们调解化”，使“多元”样态的诉前调解在实践中被“一元”人民调解所替代和异化。
（一）诉前调解“泛人民调解化”的表现
立法层面忽视社会转型期特点和诉前调解多元需求现象，导致行政调解、行业调解、商事调解等在立法建构上被边缘化。除了人民调解，其他调解方式均无专门的法律、行政法规来提供支撑、予以规范。而人民调解在长期的历史发展之下，不乏文件指导，相对于其他调解方式，已经形成较为完备的法律体系。社会对人民调解员有了更高的专业性、行业性要求，而本身就具备高行业性、专业性的行业调解、商业调解、律师调解的自主发展空间却日益变窄。与此同时，行政调解也出现了整体萎缩现象，许多原本可通过行政调解解决的纠纷通过人民调解途径解决了。再者，人民调解的调解范围远远大于其他调解。《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）规定人民调解是解决“民间纠纷”的活动，但没有就“民间纠纷”作进一步的规定。当事人进行调解的时候应当遵循自愿原则、平等原则、合法原则、尊重当事人救济权利原则，在这样的受案范围和基本原则指导下，民事纠纷案件只要排除由专门机关管辖处理部分案件，且不违反法律法规禁止性规定，就能够通过人民调解组织调解。
（二）诉前调解“泛人民调解化”的弊端
首先，诉前调解“泛人民调解化”，不仅让行政调解、商事调解、行业调解等调解方式发展受阻、功能发挥受限，还影响作为“中国之治”独特经验的人民调解自身的健康发展，违背中国特色纠纷解决机制发展的内在规律，降低了当事人的司法体验。现如今无论纠纷矛盾大小、专业性强度高低，均涌向人民调解，人民调解组织不堪重负的同时也无力解决这些专业性较强的纠纷，一番周转，纠纷最终还是流向诉讼渠道。人民调解所应有的调解功能、服务审判功能等重要功能得不到充分发挥，疲于应付各类超出自身解决能力的纠纷，不能集中力量解决自己应当解决的纠纷，地位颇为尴尬，也降低了当事人及诉讼代理人对司法的体验感和获得感，引发不满情绪。其次，其也限制了诉前调解的多元样态。人民调解的泛化，实际上是无视纠纷种类的复杂性和多样性，最终形成人民调解一家独大之地位、一专多能之权限，以共性囊括个性，统合诉前调解否定其自我发展，导致行业调解、商业调解甚至行政调解的个性特点及独特优势被湮没，制约多元调解功能，削弱纠纷分流的实效。最后，“泛人民调解化”制约了诉前调解的协同发展和国际融合。“泛人民调解化”形势之下，人民调解主要针对数量大矛盾小的民间纠纷，承载着维护基层稳定的政治功能，成为“中国之治”的独特经验，现在国际上引起了不小的关注，但国际通行仍是商事调解、行业调解等，这些调解方式在我国发展缓慢，在一定程度上影响了矛盾纠纷多元调解领域的国际交流。
三 路径创造：实现诉调对接实质化
任何制度的价值和优越性都是通过实践体现，并经过实践的锤炼一步步走向成熟的。尽管诉前调解运行中趋于“泛人民调解化”，但我们不能因此否定整个制度，而是应当积极探寻完善路径，扬长避短，充分发挥制度的价值和能量。针对诉前调解机制理论与实践中面临的困境，可以重点从以下几个方面着手促进诉调对接实质化，并把偏离的诉前调解引入“正轨”。
（一）府院联动，构建一体化诉调对接平台
诉调对接平台是矛盾纠纷多元化解机制依托法院成立的科学、合理、系统、完整的多元化纠纷解决体系的核心平台。解决纠纷的各种社会力量，通过此平台得以合理配置纠纷解决资源，引导矛盾纠纷合理分流，支持诉前调解机制发挥作用。最高人民法院也下发意见要求各级人民法院要将诉调对接平台建设起来。近几年，人民法院诉讼服务中心建设和诉调对接平台在全国铺开，法院内部设立了诉调对接中心或诉讼服务中心下的诉调对接部门。但诉调对接平台不应设置在法院，应从法院独立出来，由政府牵头，由有解纷职责的行政机关和司法机关密切合作，形成府院联动的多元解纷合力，因地制宜地引进行政调解、专业调解、行业调解等不同的调解组织入驻，使其形成与人民调解平等的调解地位，让人民群众进入诉调对接中心能够自主选择解纷方式，实现多元解纷机制之间的资源共享与优势互补，减少进入诉讼程序的案件量。
经过实践检验，浙江的矛盾纠纷调处化解中心已成为值得参考和复制学习的纠纷调解模式。作为“枫桥经验”发源地，浙江是探索矛盾纠纷多元化解先行者，近年来浙江省县级矛盾纠纷调处化解中心工作如火如荼地开展。该中心整合纪委监委、政法委、信访、法院、检察、公安、司法行政等部门力量进驻，吸收行业性专业性调委会、法律咨询、心理服务等社会力量，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。多元样态的诉前纠纷处理途径使矛盾纠纷大量化解在法院外的同时，也避免了矛盾纠纷全部流向人民调解，一定程度上改善了诉前矛盾纠纷化解“泛人民调解化”之弊端，开启了“中国之治”的新窗口。
（二）确立人民调解的基础性解纷地位，形成纠纷的分层化解
社会纠纷解决方式应当是分层且有适当分工的。大量的简单纠纷应当在诉讼外由社会力量化解，诉讼作为位于金字塔顶的纠纷解决方式，应当更多地聚焦于较为复杂的社会纠纷，行业调解、专业调解次之，人民调解当位于金字塔底端。可以通过纠纷解决费用的收费差异实现案件分流。具体而言是形成公益性调解、市场化调解、诉讼的三级收费阶梯，建立完善市场化调解的收费办法，适当提高诉讼费的收费标准，属于公益性调解范畴的人民调解继续免费，专业调解、行业调解、律师调解的调解费低于诉讼费。三级收费阶梯之下，可以确立人民调解在小标的纠纷解决市场的基础性地位，让诉讼相邻纠纷、生活类侵权纠纷等数量大、案情简单、标的额小的大部分简单民事纠纷，受免费调解的政策吸引，流向人民调解。针对专业性较强、行业特点较为突出的案件，应当明确不能进行人民调解，而专业调解、行业调解、律师调解收费标准又低于诉讼，该类案件亦会向该类调解分流，收费稍高的诉讼得以集中力量处理较为复杂的案件。
纠纷解决费用杠杆或存在诸多不成熟之处，实现矛盾纠纷分流的其他方法更待学者探索研究。但无论通过哪种方法实现矛盾纠纷分流，建立“金字塔式”纠纷解决体系，从源头上将矛盾纠纷引流至诉前调解，形成不同调解方式之间的分工与平衡，让诉讼回归“最后一道防线”的地位，实现纠纷解决资源的良性配置，是矛盾纠纷多元化解的必由之路。
（三）完善司法确认，严格司法审查
各类调解组织在诉前完成调解工作后，对调解协议进行司法确认，使其具备法定效力，方能保证案结事了。人民调解已经形成较为完善的司法确认制度。对司法确认程序适用范围的放开是矛盾纠纷多元化解发展的必然趋势，并非将其他调解纳入司法确认范围就能克服“泛人民调解化”，在探索司法确认放开的过程中应当强化调解协议司法确认的审查程序，避免虚假调解的发生。立法机关立法时的担心主要是考虑人民调解的范围基本上是公民与公民之间的一般民事纠纷，这些纠纷即便有虚假调解，纠错的成本和风险也比较小。调解组织正处在发展初期、调解员良莠不齐，且行业调解、商事调解、律师调解等市场化调解涉及标的额较大，如司法确认制度扩大至市场化调解，如发生虚假调解，司法确认程序无法审查出来，则可能导致法院承担司法确认错误的严重后果，虚假诉讼和纠错成本增加的风险就转嫁到法院。正如我们不能因为虚假诉讼的存在就关上法院大门一样，也不能因为担心有虚假调解而关上其他调解组织发展的大门。加强司法审查，建立统一的司法审查标准和确认尺度显得尤为重要，应当制定规范的调解程序和信息披露规则，加大对虚假调解惩戒措施，惩戒手段向虚假诉讼延伸，实现虚假调解入刑，无论是调解员还是案件当事人，使其不敢虚假调解。同时，要建立社会诚信体系，将虚假调解纳入失信范围，确保最大限度杜绝虚假调解发生，整体上保障诉前调解协议的司法确认质量。
（四）制定统一诉前调解的《社会调解法》
理顺人民调解与行政调解、商事调解、行业调解等其他诉前调解的关系，顺畅诉调对接，应当建立一部统一的诉前调解法律。从根本意义上讲，无论是何种类型的调解，都是基于当事人的合意解决纠纷，只要纠纷尚未进入诉讼程序，无论是诉前行政调解，还是其他各种主体所主持的民间调解，在性质上都是非诉讼纠纷解决机制，解决纠纷的目标是一致的。由于行政调解有行政权力作为支撑，需要另行规范。因此，应当制定一部《社会调解法》，使其满足矛盾纠纷多元化解之需求。所谓社会调解是指除行政调解等公权力调解之外的社会化调解，包括人民调解、行业调解、商事调解、律师调解等各类调解。《社会调解法》拓展了调解领域，能弥补现行《人民调解法》对调解定位狭窄的缺陷，更好地适应新时期的要求，健全社会矛盾纠纷多元化解机制。
《社会调解法》应当对各类调解的调解范围进行明确，并尽可能系统地对调解机构的设置、调解员资质的限定、调解程序的制定、调解协议司法审查的细则等内容予以明确规范。从而明确商事调解、行业调解、律师调解等调解方式的法律地位，在立法层面上改变人民调解的一家独大地位，发挥社会调解多元化、专业化、职业化优势，使调解成为一种社会化的纠纷解决机制。