第一卷
解决贫困问题
第一章
治疗性警务的兴起
2009年一个凉爽的夜晚，我与大约150人聚集于午夜传教会庇护所门前，等待参加每月一次的贫民区安全步行活动。四年前，洛杉矶警察局、贫民区各大型社会服务机构，连同中央城东协会（Central City East Association，CCEA）合作举办安全步行活动，打造“安全城市计划”的公共形象。（中央城东协会作为商业改善区的管理组织，代表贫民区东部的鱼仓和其他存储公司。）[1]因此，它既是一场公共关系活动，又代表着社会服务范围的扩展。活动持续约一个小时，官方将其描述为“向政府领导人、公众及媒体普及贫民区生存（及死亡）之重重危险的媒介”。游行队伍穿行于条条街道，为居民提供前往社会服务机构的免费交通。[2]
参加活动的有洛杉矶市检察官卡门·楚坦尼奇、洛杉矶警察局副局长塞尔吉奥·迪亚兹（中央分局负责监督“安全城市计划”部署的警督兼警长）、中央城东协会执行董事埃斯特拉·洛佩斯、贫民区最大社会服务机构的四位代表，以及洛杉矶无家可归者服务管理局（Los Angeles Homeless Services Authority，LAHSA）的三名外联人员。是月，来自美国各地的20多名市检察官和地方检察官加入了他们的队伍，参加由楚坦尼奇办公室主办的研讨会，讨论如何在各自辖区推行与“安全城市计划”相仿的执法政策。经过一整天的课堂教学与市中心刑事司法大楼参观，傍晚时分，他们参与到安全步行活动中来，见证洛杉矶贫民区的警务治理面貌。
依照惯例，楚坦尼奇在活动伊始会当众致辞。路边停靠着一辆中央城东协会的白色皮卡，他高高地站在后方货厢上，伸出双臂，邀请远道而来的客人欣赏眼前的景象。“看看这里，”他开始演讲，“此情此景将不仅发生在洛杉矶，在你们的城市同样可以！”他向街边指去：“我一有时间就在街边转转，百姓都知道我关心他们，我努力将这里打造成一个驿站，帮助人们让生活回到正轨，走出困境。这是我、地方检察官、我的伙伴们、市检察官办公室、治安官、中央城东协会和警察相互配合、共同努力的方向。”在他发言过程中，楚坦尼奇示意副局长迪亚兹登上这个临时演讲台。
“这是一种伙伴关系，”迪亚兹附和道，“我们与午夜传教会和中央城东协会这类组织建立起伙伴关系，这帮助我们改变这一切，能够为人们提供帮助，同时减少犯罪。”
随后，安全步行活动的其他引领者陆续发表了类似宣言，一行人开始在附近街区穿行。十名巡警环绕周围，形成坚固的保护罩，洛杉矶警察局派出三辆警车驶在游行队伍前方，车灯闪烁，封锁住条条街道，将行人从这片地区清除一空。少数居民置警察的命令于不顾，仍滞留在人行道上。这时，安全步行活动的引领者便会询问他们是否想要登上后方洛杉矶无家可归者服务管理局的货车，顺路被送到午夜传教会。直至步行活动结束，没有一位居民接受这个提议。他们曾行至一名上了年纪的黑人妇女面前，对方却以明显的敌意与怀疑严词拒绝。见此情状，一位社会服务机构代表向附近的参与者解释。
“我来告诉大家刚刚发生了什么，”他指了指身后的老妇人，不以为然地摇摇头，“我们刚刚向这位女士免费提供便车，注意是免费，请她来到我所在的这类组织，但她拒绝了。您可以看到，我们显然已经在努力帮她。我们每天都要应付‘抗拒服务’这类情况。因为这些人知道，如果参加我们的项目，他们必须在固定时间睡觉，到点就熄灯，他们必须遵守规则。但在这里就没有规则。这是生活方式问题。正因如此，我们才需要‘安全城市计划’，需要与执法者建立伙伴关系。我们要帮助这些人明白，他们的生活不能没有规则。”
每月举办的贫民区安全步行活动紧扣治疗性警务的核心逻辑，利用刑事司法系统的强制力量，直截了当地采取行动，纠正城市贫民的态度、举止及其对生活方式的选择。本章将追溯这种社会控制的规训模式的起源与发展，从洛杉矶贫民区的诞生至150多年后“安全城市计划”的推行。尽管在公众与学术界的常见论述中，近年来警察惩罚力度的加强意味着改造与康复理念的衰落乃至终结，贫民区警务史却指向截然相反的结论——惩罚性警务应被视为践行康复理念的新型举措。其实，“安全城市计划”相当于19世纪末执法政策的复兴。当时普遍将城市贫困问题归因于经济与道德病态，故而推行政策，积极寻求治愈之道。如今也是一样，诸多干预措施明确指向改造康复，同时是高度惩罚性的。
对于美国刑事司法中所谓的惩罚性转向，尚有另外两种常见假设，贫民区的警务历史也将之一一纠正。其一，正如乔·索斯（Joe Soss）与其同事所指出的，学者们之所以判定这是全盘转向惩罚与排斥，往往是根据一种潜在的功能主义。[3]根据他们的描述，惩罚力度的加强是由更宏观的社会力量“促成”的，这便在无意之中忽略了众多政治势力的作用。[4]其二，少数论述即使注意到政治的力量，也往往狭隘地聚焦于商业利益集团逐利性的“复仇主义”行为。据称，这些集团联合警察，将城市贫民从划定的士绅化重建区清除出去。[5]于是，上述势力也被更宏大的资本主义“需求”掩盖。
安全步行这样的活动提供了一种不同的阐释。准确地说，“安全城市计划”这类政策并非晚期工业资本主义的必然结果，而是警方在面对众多地方利益集团与合作伙伴的具体要求时所采取的相应对策。值得注意的是，这些合作伙伴包括午夜传教会这类社会福利组织，它们真正贯穿了洛杉矶贫民区历史的始终，在调节警察的惩罚力度与惩戒目的方面发挥了重要作用，但关于当代城市社会控制的大多数论述却常常将其忽视。与商业利益团体相比，社会福利组织的影响力有过之而无不及。
因此，若想更全面地了解近期的警务变革，我们需要重新审视警察在贫困治理的更大“组织场域”中的作用。[6]法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄（Pierre Bourdieu）在著作中将组织场域定义为“在一定社会空间内，作为竞争者和合作者，为实现某类行动而相互联系的一系列组织”[7]。贫困治理的场域包括通常参与贫困人口管理的所有机构与组织——国家福利机构、市政官员、市警察局，以及私营福利组织与当地企业。无论住房政策、就业政策还是本书讨论的警务政策，任何组织场域层面的成效都是集体的产物，产生于各场域内的跨组织协议。
接下来，我将贫民区发展历史划分为三个主要时期，特别关注跨组织协议的变迁，以及由此引发的执法层面的变动。当下的激进执法不单是为了惩罚，也并非史无前例。19世纪时，有组织的慈善运动与洛杉矶警察局建立了一种共生关系，旨在改善在这一带聚集的“危险阶层”。慈善组织作为“道德企业家”，敦促城市制定严格的市政条例与执法准则，从而消除贫困，迫使人们采取新的生活方式。[8]在始于20世纪30年代的新政时期，这种趋势发生了逆转。随着中央集权的福利国家的崛起，有组织的慈善运动走向崩溃，取而代之的是一批更具对抗性的政治激进组织，最终迫使洛杉矶警察局在20世纪的大部分时间里采取更加宽松的方式维持治安，减少纠正性举措。不过，在20世纪末福利国家缩减开支，私有化程度提升后，家长式的治疗性组织在贫民区重现。这些组织试图将此地重塑为“恢复区”，也就是楚坦尼奇口中的“驿站……帮助人们让生活回到正轨，走出困境”。这说明早先警务工作的规训模式已重整旗鼓。在洛杉矶贫民区的历史中，当警察最希望将城市贫民从其自身问题中解救出来时，警务的惩罚力度恰恰是最大的。