四、土地要素配置的难点与困境

城市土地：用地结构性矛盾突出

工业用地：定价偏低及资源闲置

改革开放以来，在最大限度保证工业用地的供地理念下，我国对于工业用地支持力度较大，城市中不少宜居宜人的好地方都用来建设工业园区。2007年前，我国工业用地供应占国有建设用地供应面积的比重保持在40%以上，2007—2021年占比由40%以上降至25%左右，但与发达国家7%—10%的水平相比，我国城市工业用地占比仍然偏高。

对工业用地供给的明显倾斜使得工业用地价格相对较低。从要素定价看，工业用地价格取决于三个方面：一是土地成本费用，主要包括征地补偿安置和拆迁费用、前期开发成本等，二是土地区位差异造成的稀缺性及需求弹性，三是土地升值预期收益。从100个大中城市数据来看，我国工业用地溢价率常年维持在低于3%的水平，波动较小，难以反映真实供求水平。2006年出台的《全国工业用地出让最低价标准》，强调“市、县人民政府出让工业用地，确定土地使用权出让价格时必须执行最低控制标准”，然而在实际操作中，地方政府通过税收返还、财政奖励、承担基础设施等多种途径变相降低工业用地地价，部分地区工业用地实际成交价格甚至出现零地价或负地价现象。

由于工业用地供给偏多且价格偏低，工业用地集约利用水平较低，存在大量低效利用及闲置土地。在缺乏相应配套监管措施的情况下，一方面工业用地使用权出让后，企业何时开工、如何使用均存在较大的不确定性，另一方面工业用地规划容积率整体偏低，造成土地资源浪费。2018—2022年我国西部地区工业用地容积率整体低于1.2，东北地区工业用地容积率低于0.9。习近平总书记2013年底在中央城镇化工作会议上的讲话指出，“目前，城镇工矿建设用地中，处于低效利用状态的有五千平方公里，占全国城市建成区的百分之十一”。

影响城市工业用地配置效率的关键还在于目前我国缺乏有效的工业用地市场化盘活机制。一方面，当前土地退出依然由政府主导，但政府涉及的土地退出范围较窄，限于企业倒闭、僵尸企业用地退出、产业“退二进三”、由传统工业用地转为新兴产业用地等，大量土地使用主体缺乏市场化盘活机制。另一方面，地方政府将工业用地持有税费定在较低水平，土地持有成本低，而土地增值预期较强，导致部分企业虽然短期土地使用需求较低，但对转让存量建设用地的积极性也不高。此外，存量建设用地盘活还涉及再开发、拆迁等多方利益主体，且部分地区用地平整，再开发成本甚至高于一级市场招拍挂价格，这进一步增加了存量工业用地的盘活难度。

住宅用地：供需不平衡

与对工业用地供给的倾斜不同，近年来我国城市住宅用地一直处于紧平衡的状态，尤其是人口净流入的大中型城市，住宅用地的供需不匹配问题突出。过去地方政府一般通过压低工业用地价格招商引资，同时控制住宅用地供给来实现土地出让收入最大化。2021年住宅用地供应仅占总建设用地供应的14.6%，低于美国2012年的46.9%，以及日本2016年61.3%的水平。分区域来看，超大城市住宅用地补偿工业用地现象更加显著，根据住房和城乡建设部城市建设统计年鉴数据测算，2006—2017年，我国1000万人口以上的超大城市城区人口增速为40.7%，工业用地供给增速为29.9%，住宅用地供给增速仅为9.5%，住宅用地供给在城市土地供给中的占比与人口流入趋势不匹配。

受供给失衡影响，我国城市住宅用地价格波动较大。在一级市场，住宅用地通过招拍挂方式市场化定价，但一级市场定价受二级交易市场影响显著，波动较大。一方面，受房地产市场供求影响，我国住宅用地溢价率在房地产市场热度较高期间大幅提升，100大中城市住宅用地溢价率在2009年及2016年分别高达46%、50%。另一方面，由于房地产是重要民生领域，过去为稳定房地产市场预期，我国推出一系列稳地价、稳房价举措，部分热点城市采用行政手段“限房价、限地价”，管控住宅用地出让最高溢价率，又导致价格在短期内快速降低。2016年以来，住宅用地溢价率快速下行，分城市能级看，一线城市住宅用地成交溢价率下降幅度最大，由高点的63%降至2022年4.5%的水平。

在住宅用地的流转交易上，2010年以来，我国多次要求地方政府控制好住宅用地供应的规模、布局和节奏，提高土地供应计划透明度，稳定市场预期。但从实际执行情况来看，各城市土地市场透明度不一，多数城市信息披露有限，随意度较高，供应规模、布局和节奏不明确。2021年起，自然资源部明确22个重点城市要合理安排招拍挂出让住宅用地的时序，实行“两集中”同步公开出让，即集中发布出让公告、集中组织出让活动，时间间隔和地块数量要相对均衡，将城市可供住宅用地集中展示、出让，提高市场信息透明度。

基础设施公益用地：非营利性主导

《中华人民共和国土地管理法》规定，包括国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，以及法律、行政法规规定的其他用地，以划拨方式取得。即在国家发改委完成立项之后，由当地土地部门安排用地，除去涉及征地需要由政府支付征地补偿之外，无需其他费用。基础设施及公益用地存在一定特殊性及“非营利性”，无偿划拨使用是我国经济社会建设的重要制度。

未利用地：仍有较大开发空间

根据第三次全国国土调查数据，截至2019年末，我国仍有21%未利用地。从未利用地土地类型来看，主要为裸岩石砾地、沙地、荒草地等。根据美国土地管理局数据，2012年英国、美国、日本、法国未利用土地占比分别为9.7%、8.8%、6.9%、6.1%，我国未利用地还有较大开发空间。2015年原国土资源部下发《关于做好国有未利用地开发审批权下放和后续监管有关事项的通知》，下放审批权限，明确开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。审批权下放后，受制于开发强度大、开发依据不清晰、审查标准不明确等因素，未利用地的开发仍然步履维艰。

农村土地：土地确权复杂，流转难度大

农用地：流转定价及交易制度保障不完善

当前农村承包地确权基本到位。2014年起，我国开始逐步推进农村承包地确权登记颁证工作，于2019年基本完成全国2838个县（市、区）、3.4万个乡镇、55万多个行政村、15亿亩承包地确权。截至2020年底，全国农村承包地确权登记颁证超过96%，2亿农户领到土地承包经营权证。

在农用地的要素定价上，过去征地补偿主要按照被征收土地的原用途给予补偿，原《中华人民共和国土地管理法》要求，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，在部分区位优势较为明显的地区，补偿标准偏低、补偿机制不健全。2019年《中华人民共和国土地管理法》明确，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准要按照片区综合地价补偿，考虑土地区位、产值、供求关系、人口等因素，每三年调整或重新公布一次，定价机制逐步完善，有助于保障农民利益。

随着我国农村人口的迁移以及农民工群体的壮大，农用地经营权流转的需求与日俱增。为更好整合农用地资源，丰富农民多元收入来源，近年来中共中央、国务院以及农业相关部门陆续出台多项政策和指导性文件，包括完善土地“三权分置”办法、整合各类流转服务平台、开展承包土地经营权抵押贷款担保试点等。但整体来看，农用地经营权流转市场仍处于初始阶段。一是农用地流转的交易场所和平台不够完善，缺乏为农用地流转搭建供给和需求信息交换的平台，信息的不对称影响农用地流转效率。2021年《农村土地经营权流转管理办法》鼓励各地建立土地经营权流转市场或者农村产权交易市场，按统一标准和技术规范建立国家、省、市、县等互联互通的农村土地承包信息应用平台，但目前农用地经营权定价尚未形成规范的全国性定价标准，农用地流转机制尚未成熟。二是农用地流转市场缺乏有效保障和监管机制。当前对于农用地流转程序、流转手段、流转档案管理等方面还缺乏统一规定，各级农业行政主管部门也没有统一的实施细则。由于农民法律意识较为薄弱，农用地流转大多为口头协议，缺少正规的流转合同，或合同签订内容及程序不规范，存在流转定价偏低损害农民权益的问题，容易引发纠纷。

集体经营性建设用地：入市推进较慢

目前农村集体经营性建设用地使用权确权仍在进展中，部分省份取得阶段性进展。2010年提出，“加快集体建设用地使用权等确权登记颁证工作”；2013年要求，“加快农村建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作”；2019年4月中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，指出“建立集体经营性建设用地入市制度，加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证”；2020年中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》强调，“扎实推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证”。从确权难点来看，集体经营性建设用地源于过去乡镇企业建设用地，然而从社队企业到乡镇企业再到当下，集体经营性建设用地从形成到现在年代久远，有些现存的集体经营性建设用地在当时就未能按程序依法取得土地使用权，各类历史遗留问题进一步加大了集体经营性建设用地使用权确权难度。

在要素定价上，2019年经修正的《中华人民共和国土地管理法》颁布后，自然资源部于2020年4月发布《农村集体土地价格评估技术指引》，明确集体经营性建设用地可运用收益还原法、市场比较法、剩余法、成本逼近法、公示地价系数修正法五种估价方法评估其使用权价格。在实践过程中，部分地区已颁布较为详细的基准地价评估指引，例如广东省2020年发布的《广东省集体建设用地定级与基准地价评估成果编制指引（试行）》，但大多数地区不具备专业的基准地价评估体系，集体经营性建设用地定价缺乏统一规范标准。

从流转交易上，农村集体经营性建设用地入市对政府主导下的征地制度带来强烈的冲击，农民可通过直接“入市”获得较高收益，地方政府征地难度加大，且征地的土地增值收益也被大大压缩，地方政府积极性普遍较低。另外，农村集体经营性建设用地入市收益分配标准尚未统一，各宗土地区位、成本、收益差别较大，如何合理分摊成本及收益，如何平衡政府、集体以及农民个人的利益仍是阻碍集体经营性建设用地入市的重要堵点。

宅基地：定价及流转制度存争议

目前我国宅基地数量大、情况复杂，存在“一户多宅”、缺少权属来源材料、超占面积、权利主体认定等问题。此外，我国部分地方还存在农村地籍调查基础薄弱、登记资料管理不规范和信息化程度低等问题，这进一步增加确权难度。2020年7月，自然资源部印发了《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》，77条问答中，绝大部分涉及处理农村宅基地遗留问题的措施，体现了宅基地的确权难度，当前各地确权颁证工作仍在进展中。

对于宅基地是否能够市场化定价及交易，目前市场各类主体还存在较大争议。反对方认为，宅基地使用权具有身份属性，是一种成员权，只能在成员集体范围内流转，在宅基地上建造的住宅是产权受限的房屋，禁止有偿出让宅基地使用权是符合国情的，且宅基地使用权具有保障属性和特殊性，是一种生存权，不应该参与市场化流转及定价。支持方认为，宅基地使用权不具有流转属性是其权能上的缺失，无法市场化定价使得权利人难以形成对其财产的有效预期，不利于保障农民的合法权益，使得宅基地沉积为“死资产”，侵害农民对于宅基地的财产权利。在宅基地确权及改革思想尚未达成共识的情况下，农村宅基地改革仍面临多重障碍。

增减挂钩指标：行政计划为主

增减挂钩指标及地票交易的推出为盘活农村土地要素资源提供了新渠道，但从实际运行情况看，增减挂钩指标还面临诸多操作难点。在指标定价上，目前县域层面，指标交易价格往往采取政府指导价而非市场竞价，如成都的指标交易定价基本维持在每亩30万元人民币。此外，由于不同地区对建设用地指标的需求不同，定价差异显著，如“人口流出”的湖北农村通过增减挂钩给到腾退宅基地农户的补偿大约只有2万元/亩，而苏南给农户的补偿大约为100万元/亩。跨区域层面，2018年我国开始推进跨区域指标调剂，《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》规定，国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。在指标交易上，从增减挂钩指标交易角度看，《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》允许“跨省换地”，然而仅限于“三区三州”及深度贫困县增减挂钩结余指标，在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易。《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》在规范化指标跨区域交易方面迈出重要一步，但由于跨省交易仍由中央统一下达调剂任务、统一确定调剂价格标准、统一资金收取和支出，本质仍是计划配置，市场化配置机制明显不足。