1.2.2　我国生态建设和环境治理政策与主体演变

20世纪90年代，中国就开始陆续采取相关措施，积极引导居民的能源消费行为向节能减排的方向转变。如1998年开始施行的《中华人民共和国节约能源法》，2004年国务院开展资源节约活动并印发《公众节能指南》，2007年发布的《节能减排全民实施方案》，以及2016年发布的《“十三五”全民节能行动计划》等。然而，《中国能源统计年鉴》的数据显示：中国人均生活用能量呈现逐年上升的趋势，从1980年的112千克标准煤上升至2013年的335千克标准煤，而1997—2013年的涨幅竟然是前16年的23.8倍（中国能源统计年鉴，2014）。与此同时，中国在全球应对气候变化挑战的进程中担当了重要角色，也是世界上最大的温室气体排放国。因此，中国作为负责任的发展中大国，积极为《巴黎协定》的通过及生效作出了贡献。在《巴黎协定》的框架下，2015年6月，中国政府提交了应对气候变化国家自主贡献（NDC）文件，承诺中国将在2030年单位GDPCO2排放达到峰值，并比2005年下降60%～65%，且届时非化石能源占一次能源消费的比例提升到20%左右；同时，还提出了增加森林储蓄积量和增加碳汇的目标。这是中国政府第一次对自身碳排放总量提出了控制目标，这对推进全球应对气候变化具有十分重要的意义（莫建雷等，2018）。所以，在国家实施节能减排的绿色发展背景下，工业行业的能耗已经开始实现了负增长，但是仅次于工业部门的生活能源消耗在逐年攀升。因此，在国家大力推动能源供给侧结构性改革和产业结果升级的同时，如何从需求侧的角度促进居民生活领域的节能减排，也成为实现中国低碳发展目标的一个重要途径。居民作为生活能源消费的主体和耗能工业品的终端消费者，其能源消费行为向低碳节能的转变，可以通过政府的政策进行引导、促成和强化（芈凌云等，2016）。

党的十八大以来，习近平总书记反复强调环境保护的重要性，强调地方政府的重要职能之一是环境保护工作；也提出了在把生态文明建设放在突出地位的同时，希望能够协调好环境保护和经济增长之间的动态关系，并将生态文明建设不断融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，不断努力建设美丽中国，为实现中华民族永续发展作出贡献，进而提出“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念。因此，在相关政策的引领下，绿色发展已经成为我国未来经济转型和社会发展的方向。我国提出绿色发展的概念可以追溯到20世纪末期，在当时的情形下，经济的绿色发展和改革主要在于经济转型与生态农业的有机结合发展，不仅要发挥保护环境的作用，还要起到节约能源的作用，从而完成可持续发展的长远目标。绿色经济的不断创新与发展为我国的整体经济环境带来了可观的经济效益与生态效益，其中绿色金融发挥了举足轻重的促进和支持作用（董晓红、富勇，2018）。一方面，我国提出和建设生态文明的社会，是直接针对中国日趋严峻的环境状况而言的，强调坚持走绿色可持续发展的道路，坚持保护环境和节约资源是我国的基本国策，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成保护环境和节约资源的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从而达到人与自然和谐发展的现代化建设新格局。另一方面，生态文明就是中国共产党和中国政府在汲取人类文明优秀成果的同时，不断总结中外工业化、城市化进程的经验和教训，并着眼于人类未来可持续发展的基础上作出的自主的、科学的选择，这一发展方针代表了人类文明的发展方向。从历史方面来看，在中央持续、切实推进生态文明建设的条件下，中国环境治理正出现新趋势、新特点，并且已经迈入了复合型环境治理的新阶段。因此，基于环境认知的清晰度提升以及日益完善的环境政策设计，我国环境治理日趋彰显中国特色（洪大用，2016）。

党的十九大报告对区域协调发展进行了系统部署：突出各区域全方位发展，依托聚合性共同体谋求集体行动目标的达成，通过政策协调引领促进共同使命和整体性治理方略的实现；同时，也在报告中提到要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”[3]，并将多元环境治理体系作为一种新的制度选择和范式，突破了以往单一的政府主导的限制，将多治理主体与协同治理模式相结合，是政府在环境治理领域上展现其生态环境治理能力现代化的重要渠道。陈文斌和王晶（2018）考虑到多元主体共同参与环境治理过程，是保障社会主义生态文明建设的制度完善和公众环境权利的先决条件，同时也是政府提升治理能力的时代性要求。因此，技术的不断创新是实现我国社会主义经济长期绿色发展的关键驱动力。一方面，技术市场和金融市场的外部性虽然对缓解环境的技术创新活动缺乏市场激励的问题有帮助，但是难以达到满足社会需求的水平，因此凸显出政策干预的重要性。另一方面，相对于一般化的科技政策，环境政策对技术创新活动的激励更具有针对性。因此，在对环境政策效果进行研究和评估时，不仅要考虑其减排效果和经济影响，还要多关注政策的技术创新效应。另外，中国在未来的一段时期，不仅亟须协调经济发展空间和节能减排需求，技术创新可为绿色发展提供新动力，而且国内环境问题和国际气候谈判的压力仍将持续，因此中国开始采用更为多样化的环境政策工具对污染物排放、温室气体增多、化石能源消耗和可再生能源发展进行政策干预与调控（王班班，2017）。

伴随着我国经济快速发展，生态环境必然会受到一定程度的影响，也就是说，在经济发展过程中，环境问题的产生是难以避免的。著名学者爱尔维修（1963）认为：“利益支配着我们对各种行为所下的判断，使我们根据这些行为对于公众有利、有害或者无所谓，把它们看成道德的、罪恶的或可以容许的；这个利益也同样支配着我们对于各种观念下的判断。”然而，治理环境的主要因素就是处理好经济利益与环境利益之间的关系，实现社会各相关主体间的协调、均衡与共容发展。因此，可持续发展理念就是要求人们利用有限的智慧，追求经济利益与环境利益的相互协调与融合，这样才能既满足环境保护的需要，又满足社会经济发展的需求。也就是说，过去主要依靠物质资源消耗实现的粗放型高速增长很难再继续发展下去，因此现阶段必须依靠创新驱动、绿色发展、对外开放等方式，降低生产劳动要素投入，提高资源配置效率，增加经济社会效益，全面推动经济发展进入高质量发展时代（金碚，2018；任保平、文丰安，2018）。

1.2.2.1　环境治理政策的理论变迁与绩效比较

政府治理环境问题十分依赖工具的恰当使用，政策工具的选择与有效协同是新型治理中区域政府间需要着重解决的问题，在区域生态文明建设过程中更是如此。基于类型化的视角，1996年，经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）采用三分法把我国环境政策工具主要分为3类：基于强制机制的命令控制型政策工具，基于市场机制的市场导向型政策工具，基于自愿机制的自愿协议型政策工具。这3类环境政策工具分别依据环境治理领域的国家干预主义理论、市场自由主义理论和社会中心主义理论进行划分。本书主要对这3种理论进行分析和比较，阐述这3种理论在环境治理领域的背景缘由、政策工具和适用范围，从历史的维度阐述我国环境治理理论变迁的轨迹和理论方法的支撑。

（1）国家干预主义理论。

环境治理领域的国家干预主义理论主要盛行于20世纪50—70年代，西方国家经历了日趋严重的生态环境危机，因此公民的环境诉求愈加高涨，强烈要求政府能够履行环境治理职能，所以当时的环境诉求具有强烈的政治色彩。正是在这样的时代背景下，西方发达国家采取政府干预手段，以命令控制型的方式来推进环境治理，通过立法、行政命令和政策的手段强化威慑型规制，从而提高环境违法者的违法成本和强化其法律责任意识。我国的命令控制型政策工具也主要以法律法规的形式出现，并且占据着我国环境政策工具的主导地位，其中，相关环境法律法规得到不断制定和修订，基本上覆盖了所有环境保护领域。

从我国环境管理的历史来看，刘超（2015）认为，命令控制型政策工具在对环境问题尤其是紧急事件的处理上功不可没。从规范层面来看，虽然管制型规范体系已经比较全面、完整，但是逐渐被学界所批判，主要原因除了其本身的灵活性差、成本较高及自身设计不尽合理外，还有现行的法律规范和相关规定未能执行到位等。一方面是“有法不施”，“当经济发展冲动、地方利益诉求、政绩考核标准和‘以上压下’机制交织在一起时，环境污染执法中经常会出现执法者与污染者之间合谋形成的法律规避”。王灿发（2016）考虑到在环境保护过程中地方保护主义与环境行政可谓是“如影随形”，尽管省以下环保垂直管理制度改革已经展开，但监督不力的难题依然没有得到解决。另一方面是执法能力不足，根据中国政法大学环境资源法研究所公布的《新〈环境保护法〉实施情况报告》，目前环境执法机构的环境执法力量严重不足，执法能力不强。新修订的《环境保护法》中改进的环保制度和措施虽然进步很大，但不能全面、充分地执行和遵守，因环保执法力量、执法技术和手段、执法经费的“倒金字塔”现状使基层环保部门很难承担起繁重的执法任务。在基层环境当中，很多时候只有当环境事件引起社会公众和网络媒体强烈关注时地方官员才予以重视。环境政策工具理论上的设计合理并不能保证其在实践中被贯彻执行，还要受政治、经济、文化、法律、科技水平、行政能力等制度能力或者制度环境的影响，概括来说主要体现在体制、法律和市场三方面（周玉华等，2016）。并且，丰月和冯铁拴（2016）认为，命令控制型的行政手段对政府信息能力、决策者在风险社会下的决策能力、公职人员的廉洁程度、管制者与利益相关者的协商与谈判水平等都有很高的要求，几乎只有全知、全能的政府才能实现应然意义上的环境管制制度。而库拉（2007）认为，环境治理具有“公共品”的属性和特征，有较强的公共性、社会性和公益性，表现为“消费的非排他性”和“非竞争性”，导致环境治理的“集体行动困境”“零和博弈”“负和博弈”，增加环境治理的社会成本。由于环境治理的特性，造成价格、供求、竞争等市场机制的激励功能难以发挥；另外，环境治理具有的技术性、专业性和知识性，以及企业具有的环境信息优势，导致公众在维护环境权益时，面临着严重的“信息壁垒”和“成本压力”。并且，梁甜甜（2018）认为，在计划经济的发展模式下，政府长期扮演着“全能型”管理者的角色，不仅承担着社会资源配置的职责，而且运用相当严格的制度对社会进行“自上而下”的管理，导致企业仅是被动地接受管理。这种“全能型”政府模式不符合现代政府追求的高效性与服务性，导致环境治理的低效率甚至是失效，其主要原因是政府对自身的认识与定位存在一定程度的偏差，从而忽视了其他主体参与治理的积极主动性。因此，在多元环境治理体系中，政府应该重新定位其职责。

在传统的命令控制型模式下，政府是环境治理的“主角”，企业从事生产经营活动，是自然资源消耗和污染排放的重要主体。因此，政府在环境治理中制定的法规与政策主要是针对企业的，其把企业视作环境破坏的主要源头，企业也必须接受政府的管理监督。这种管理与被管理的关系是双方利益关系紧张，甚至发生冲突和扭曲的结构性原因（栗明，2017）。著名的法国政治学家托克维尔（1996）曾发表过这样一个观点：“一个中央政府，不管它是如何精明能干，也不能够明察秋毫，不能凭借自己去了解一个大国生活的一切细节，它一定办不到这一点，因为这样的工作已经超过人力之所及。”长期以来，通过各种政策工具引导产业结构优化升级、实现环境保护是各国政府常用的手段。相比计划经济色彩较浓的传统命令控制型政策工具，基于市场机制的经济激励型政策工具有市场化、激励机制、灵活性等诸多优点，颇受政策制定者的青睐。在市场主体之间形成交易市场，从而对微观主体形成结构调整、技术创新的内在激励，最终驱动产业结构持续优化（魏庆坡，2015）。所以，政府需要采取多种治理方式进行角色转换，这样才能既保障整个社会环境利益，又促进企业成为同行者，而非利益对立的双方。

（2）市场自由主义理论。

20世纪70—80年代，随着新制度经济学的发展，发达国家环境治理政策逐渐向以所有权为核心的市场主义转向，强调以市场机制为核心，通过价格信号、供求规律和税费机制影响环境企业的行为，降低环境的治理成本，激励企业创新环境治理技术。环境治理领域的市场自由主义的理论基础主要是“庇古税”（庇古，2007）和“科斯定理”（科斯，1994），其主要是通过市场方式来改变企业的行为，从而促进企业环境污染成本内部化。与此同时，如果在严格的环境规制中，企业就不得不将原本用于生产性活动的要素（如劳动、资本等），投入以减少污染排放的非生产性活动中（Gray and Shadbegian，1998；Ambec et al.，2013）。虽然，这一过程有助于企业绿色技术的创新和采用（Nesta et al.，2014），但由于环保设备的额外损耗以及生产资料与原有生产设备匹配度下降，最终会造成生产率损失（Hancevic，2016）。另外，从长远角度来看，在信息不对称的情况下，政府并不能确切地知道每个厂商施加的外部成本（Golusin et al.，2013），从而可能造成过高或过低的征税和补贴，非但不能有效消除外部性，反而可能会通过“税收转嫁机制”将“庇古税”传导给环境污染的最终受害者，造成“外部性扩散”，最终不利于工业部门的长远发展（Bovenberg and Heijdra，1998）。黄庆华等（2018）认为，首先，环境税费制度，通过引导企业采取先进的排污技术、设备和手段，达到降低污染排放总量以及减少环境污染的目标；其次，价格引导机制，利用排污权交易，不断激发企业的创新环境治理技术，从而采取新的生产工艺方式，不断降低环境污染的排放量，从而提高环境企业履行环境法律法规的自觉性；最后，生产者责任制度，应将环境责任延展至生产环节中，通过鼓励金制度与环境押金等方式，激励企业从本源上防控环境污染的可能性。“经济-激励”就是环境市场自由主义的理念，利用市场机制、价格信号、财税补贴、押金等方式，来激励企业环境治理的自主性、自觉性以及自治性，具有事前预防和过程规制的功效。

陈泉生和宋婧（2006）认为，现代政府对于塑造自身合法性和合目的性是非常重视的，以此来促进社会的公共利益和实现以社会服务为理念的基本价值追求。因此，政府通常用引导、激励的手段来激活缺乏利益驱动的公共产品市场和基础薄弱领域，以一个激励者的身份促进环境治理事业的长期有效发展。当今社会，传统意义上的强权命令型管制手段效力正在不断弱化，为了弥补传统管制手段造成的缺陷，政府环境制度发生了大的变革，其主要着力点则成为发现、探究并试用新的环境规制手段，因此，政府倡导的新的激励型环境规制方式在这种背景下应运而生。这一规制方式是指政府不仅仅以明确的污染控制水平和指标保证环境保护的下限，还通过政府实施的一系列激励企业的政策，使其尽力达到环境保护的上限。市场导向型政策工具与传统的命令控制型政策工具相比，更能激发企业自身的主观能动性，且更具有灵活性，在促使企业自身能发现最低污染控制成本策略的同时，也能保障企业最大限度地实现自身经济利益的发展，积极履行环保义务和其他社会责任。

政府采取的激励手段主要是实施“绿色”政策调控，不断激励企业进行“绿色”生产，从而提高企业在同行企业中的优势。例如，对主动承担环境责任的企业进行绿色补贴与绿色采购等方式。首先，绿色补贴是指政府通过激励出口企业环保技术创新以实现改善环境质量宗旨而提供的专项财政资助，它既能促进产业升级和节能降耗，又能应对各种绿色贸易壁垒并增强本国企业的竞争力。其研究类型可分为成本分摊补贴和一次性补贴，成本分摊补贴的例子见Isik（2004）的研究，一次性补贴的例子见Arguedas和Soest（2009）的研究。由于各贸易国的环境政策具有多样性且环境税、排污标准等政策工具的实施对本国产业的国际竞争力具有弱化作用（姚洪心、海闻，2012；Liu and Lu，2015；Choi et al.，2016），因此绿色补贴逐渐成为政府制定环境政策时的首选。通常，绿色补贴采用的形式主要为贷款、拨款和税收优惠，其目的可能是鼓励降低污染，也可能是提供资助给为降低污染必须采取的措施。绿色补贴能够激励企业采取环境友好型措施，既能在控制污染上激励企业，又能减轻政府监管对企业生产经营造成的压力，这样使企业的私人利益与社会利益达到一致，从而诱发社会所需而市场机制又无力提供的环境建设活动。一部分学者如姚洪心和吴伊婷（2018）在上述背景下，开始从事绿色补贴相对其他政策工具的优越性研究，并考虑了绿色补贴能有效促进其他环境政策意图。Krass等（2013）研究发现，增加环境税对企业绿色技术的使用是先刺激后抑制的，而补贴绿色技术的固定成本则可以避免这种抑制。徐晓亮等（2017）在研究我国煤炭资源税收改革时发现，降低环境损失可以通过提高煤炭资源税来实现，而在税收基础上增加资源价值补贴则可提高环境福利。

其次，绿色采购是指政府通过自身庞大的采购力量，优先购买环境负面影响较小的环境标志性产品，促进企业改善影响环境的行为，对社会大众的绿色消费起到示范和推动作用。政府进行绿色采购可以激励供应商采取有力措施，建立有效的企业管理制度，节约资源和减少污染物的排放，降低其对环境和人体健康的负面影响。政府进行绿色采购还可以培养和扶植绿色产业，有效促进清洁技术的发展。Rosario和Núria（2018）讨论了绿色公共采购旨在将环境标准纳入公开招标，以发展和鼓励可持续产品与服务的生产及消费。他们为此提出了一种评估绿色公共采购过程中环境奖励标准的新方法，可方便有效地传达所购买产品和服务的环境效益。该方法的新颖之处主要在于，它能够使用简化的生命周期评估方法对绿色公共采购过程中各奖项标准的实现情况进行评估，并进行了实例分析。Cheng等（2018）认为，绿色公共采购是一个日益受到争议的“需求方”环境政策工具。目前，关于绿色公共采购的讨论主要集中在绿色公共采购实施的具体影响上，而与其他环境政策工具相比，关于绿色公共采购在效率和创新方面的讨论还比较滞后。最后，通过将17年的研究过程分解为4个子阶段，并勾勒出研究趋势随时间的变化，Liu等（2019）发现，其现有的研究主要集中在地方政府的绿色公共采购实践方面，但对地方政府的分类研究较少。他们主要利用生命周期模型对中国地方政府与绿色公共采购相关的问题进行分类，形成一个比较研究框架。对处于长期进行绿色公共采购的地方政府来说，绿色公共采购绩效的提高与官员对指导方针和清单的充分认识、绿色公共采购补贴政策的覆盖面广呈正相关关系，与低行政水平呈负相关关系。实证结果丰富了当前地方政府绿色公共采购实践知识，具有很强的现实意义。

政府从命令者向激励者的角色转换，使得政府在环境保护中的作用不再仅仅局限于管理环节，而是构建了完整的“绿色采购-绿色生产-绿色市场-绿色消费”这样一个国民经济可持续发展体系。在这一发展体系中，社会公众的利益与企业的利益具有了一致性和共融性，而不是走向割裂甚至无法调和的境地。制度是规范人们行为的规则，要用经济政策调动制度接受者遵守制度的积极性，政策应能极大体现制度接受者因为遵守制度能从中获得自己的最大利益，因此政策的制定与实施必须有经济激励创新性（韩宏华、陆建飞，2005）。其中，基于市场的环境政策工具主要是税费制度和排污权交易，二者对市场发展水平要求很高。以环境税费为例，目前我国与环境保护有关的税费除了排污费、环境税和资源税外，还有消费税、车辆购置税和车船使用税等。姚君（2005）认为，关于环境规制的传统范式受到以波特等为代表的经济学家的挑战，尤其是税收、污染排放许可等市场导向型环境政策，能够激励企业进行创新并部分甚至完全抵销遵循环境规制的成本，从而提高企业在国际市场上的竞争力。但是彭本利（2013）认为，市场激励手段对市场经济的发展水平、科学技术的成熟度要求很高，在一个运行不平稳、缺乏信任、消费水平不足的市场经济环境中，排污权交易制度的运行必然会遇到诸多阻碍。因此，虽然表面上都奉行“污染者付费”的原则，以节约能源资源、保护环境为征收目的，但实际上由于这些税费内部存在交叉重叠，征收目的反而模糊不清，对企业和公民行为的引导作用大打折扣。张雷宝和汪亿佳（2013）的研究表明，“企业税费负担越轻，企业的生态环保意愿会更强；政府规制水平越高（更强有力地执行相关的政策法规），那么企业的生态环保意愿也会随之提高”。在混乱的环境费用尚未清理整合完成时，这种盲目利用市场的税费思维，尤其是在我国市场经济制度尚不完善的时候，可能会偏离环境政策目标。另外，谭静和张建华（2018）研究认为，碳排放交易作为关键的市场导向型政策工具，对一个地区产业结构的影响是非线性、非单一性的，是多种因素综合作用的结果。碳交易机制还可能通过外商直接投资、对外贸易、需求等途径影响产业结构。

（3）社会中心主义理论。

20世纪80年代以来，环境治理领域的社会中心主义理论通过民主协商、合作治理和社会参与等方式可以很好地解决环境治理带来的风险（Joshi et al.，2001），其中，以契约、自愿和自治等方式构建政府与企业之间的信任关系及合作格局，可以实现环境污染治理内在化、自觉化和习惯化。

针对环境污染具有的流动性、不确定性、不可知性、不可修复性等特征，萨沃德和何文辉（2006）认为，应该主要以治理理论为基础，强调多元主体的沟通、交往、互动，通过培养环境保护偏好、行为习惯和价值观念的方式引导环境企业的行为，从而提高环境企业、行业的自我规制能力，规避“政府失灵”、“市场失灵”及“有组织的不负责任”等方式带来的风险，实现环境治理的“交往理性”、“沟通理性”和“公共理性”。环境治理领域的社会中心主义理论的政策工具主要有3种。第一，信息披露制度，环境企业主动披露与环境相关的信息，接受政府、监管机构和公众的监督。第二，企业自愿协议，建立在政府和企业相互信任的前提下，自觉遵守环境法律、法规，履行环保社会责任。第三，环境标志与环境管理体系、技术条约、环境网络，环境企业加入政府、部门制定的环境标志与环境管理体系，配合政府履行环境污染治理技术条约，融入环境治理网络的行为。在环境治理的实践中，政府与企业的视角毕竟存在整体与局部、普遍与特殊等方面的差异。为了实现维护公共利益职能，政府必须对自身执法行为与企业自治行为进行真正合法有效的监督与管理，这也是监督型政府的要义所在。政府的监督任务主要有两个：一是对自身执法行为进行约束，防止出现侵害企业合法权益的环境行政不法行为；二是对企业的行为实施监督，防止发生企业损害公共利益的行为。政府进行自我监督和对企业进行监督都是为了实现环境治理的目的，是多元环境治理体系的组成部分。

李妍辉（2011）认为，政府在多元环境治理体系中成为“监督者”的原因有两方面：第一，政府进行自身的监督是依法治国、依法执政、依法行政的必然要求。环境行政公开制度的不健全，执行力的不足，环境行政机构内部监督机制缺乏，导致环境治理的速度赶不上环境污染的速度。在环境治理问题中，政府对环境监督责任的不履行以及环境监督责任的不到位，已经成为严重制约我国环保事业发展的障碍。所以，政府内部的自我监督有利于环境治理的实现。第二，政府对企业是否遵守环境法律法规进行监督，有利于规范企业行为，敦促企业开展环境治理。政府依法对企业进行检查、监督与评价，在必要时采取紧急措施，确保企业按照政府的要求从事合法的生产经营活动。政府可以通过依法行政处罚加强企业对环境法规政策的遵循。监督检查是一项较为普遍的政府社会性规制的政策工具，世界各国政府经常通过定期或不定期的检查、违例监管和处罚措施督促企业遵循政府规制政策（黄新华，2007）。

值得注意的是，政府对企业行为的监督不应该演变为对企业环境自治行为的破坏或不当干预。只有当企业的行为影响到环境治理的公共事务，并侵害更为普遍的公共利益，而靠企业自治力量无法解决时，政府才能利用适当手段实施约束与监督。针对秸秆焚烧问题，董战峰等（2010）考虑到需引入政府、企业、农户或村委基层组织，作为不同利益代言人共同参与协议拟定，这一协议要有明确禁烧目标，要以经济激励为主，以处罚措施为辅。国内外试点实践均表明，合理的激励政策选择和设计是环境自愿协议成功的关键，我国应该加大财政、税费、信贷、公众参与等相关政策资源的创新力度，积极为实施环境自愿协议提供支撑。同样地，马涛（2012）认为，应当积极引入“自愿性工具”来对传统环境管理政策进行补充；应通过多方面的努力，政府逐渐演化为“监督者”，引导秸秆处置走“资源化、再利用和减量化”的道路，从根本上杜绝大规模焚烧秸秆行为。臧传琴（2016）考虑到自愿协议等政策工具都对企业的经济状况、社会责任感有较高要求。中国各地区经济发展水平、产业类型、人口素质等都存在极大差异，各地区环保能力水平更是参差不齐，环境政策工具的设计与选择须与现阶段、各地区制度能力相匹配才能最大限度发挥其效用。因此，需要不断加强制度能力的建设，但大范围、全面的能力建设还有待展开，其中包括对企业的技术支持和提供符合企业需求的扶持。贾秀飞和叶鸿蔚（2016）认为，以往对于禁止秸秆焚烧问题政府及社会都有一定的宣传，然而在具体实施政策时则以命令与控制型政策工具为主导，经济激励型政策工具为辅。因此，在目前情境下，必须强调真正引入环境自愿协议型政策工具，主要有3个基本点：教育宣传、技术研发、创建环境自愿协议。教育宣传建立在自愿参与的基础上，目的主要在于政府向生产者免费提供信息，推动其使用更有利于环境的生产程序与工具，加强对农户的宣传与教育，宣传要具有针对性、全面性、途径多样性，要注意时效性与长久性。技术研发主要为充分发挥农村基层组织特点，建立农户、秸秆处理企业及当地政府三方参与的信息与技术服务平台，加大对秸秆综合利用的技术宣传与推广，政府也可以开展秸秆处理回收技术创新试点。创建环境自愿协议可概括为环境规制主体与被规制主体之间签订的遵循预期环境保护目标的自愿协议合同，协议中明确了各自的责任与权利。因此，针对具体解决农作物秸秆焚烧污染治理问题的政策工具选择应从以下3个方面出发：重视经济激励型政策工具，创新命令与控制型政策工具，引入环境自愿协议型政策工具，且在这3个方面中都融入秸秆的综合利用因素。

1.2.2.2　生态环境治理模式的发展趋势

随着我国政治、经济、社会、文化、生态体制改革的深入推进，未来我国关于环境治理模式的发展趋势会是建立一种新的“整合-优化”型环境治理模式，这种环境治理模式着重强调环境治理理念的包容性、治理主体的多元性、治理工具的综合性以及治理机制的协同性和治理制度的系统性，是一种复合型、多层次、多中心的环境协同治理模式。

吕志奎（2017）认为，第一，“整合-优化”型环境治理模式的理念为包容性环境治理。包容性治理理念体现在价值、结构和目标3个维度上。首先，从价值维度上进行分析，包容性环境治理兼顾“工具理性”与“价值理性”的统一、当前利益与未来利益的统一、经济发展与生态保护的统一、局部利益与整体利益的统一，促进多维价值的统一与多元文化的融通，体现可持续发展和绿色发展的价值追求。其次，从结构维度上进行分析，包容性环境治理着重强调治理过程中的平等性、参与性、自治性、协商性和合作性，促进环境治理结构中的政府监管机构、环境企业、环保社会组织、公众、媒体等多元主体的充分参与、深度协商和合作治理，最终提升环境治理结构的网络化、多元化、均衡化、体系化。最后，从目标维度上进行分析，包容性环境治理注重环境治理成果的共建、共治、共享，强调以公开、透明、公正为特征的治理逻辑，环境权力的配置、环境利益的分配、环境风险的防控、环境成本的分担、环境成果的分享以及环境责任的追究都体现兼容性、共容性和包容性，提升环境治理模式的整体性、协调性和系统性。

第二，“整合-优化”型环境治理模式的主体为多中心治理。根据环境治理的差异性、层次性和复杂性，构建政府、政府监管部门、环境企业、环保社会组织、公众、媒体等多元主体共治机制。首先，政府要强化环境立法、执法、司法以及环境公共政策的制定，保证环境执法的及时性、有效性和权威性，保障环境企业、公众、环保社会组织的环境诉讼权益，强化法律的权威性和威慑力。其次，市场主体要强化环境法律意识，自觉遵守环境法律法规和政策制度，主动配合政府开展环境治理，落实环境主体责任。借助环境税、排污费、碳交易、财政补贴、排污权交易制度及押金制度等，发挥环境企业在环保技术创新、应用，以及自我规制、风险控制等方面的优势。最后，环保社会组织、媒体、公众要积极参与环境治理，强化对政府和环境企业的监督。尤其是环保社会组织，要充分发挥自身的公益性、专业性等优势，积极参与环境治理公共领域的协商、合作和互动。发挥好政府监管部门、环境企业、公众、媒体之间的桥梁和纽带作用，实现命令控制型、市场导向型以及自愿协议型这3类政策工具之间的良性互动、功能互补和主体互构。

第三，“整合-优化”型环境治理模式的工具为综合性治理。注重政策工具的综合性，运用法律、标准、财政、税收、排污权交易、信息披露制度、自愿性协议、环境管理标志与环境管理体系，实现“整合-优化”型环境治理模式的制度目标。本书认为，上述3类政策工具，首先，在结构上，命令控制型政策工具是实施“整合-优化”型环境治理模式的前提和条件，市场导向型政策工具是推动“整合-优化”型环境治理模式的动力和推手，自愿协议型政策工具是实现“整合-优化”型环境治理模式的基础和保障，3类政策工具具有结构性上的互补性（何香柏，2016）。其次，在趋势上，传统的环境治理主要集中采用命令控制型政策工具上，如运动式执法等；随着我国环境治理体制机制的调整优化，更多的环境治理工具将转向市场机制，强力发挥市场的激励功能和引导功能，如环境税、排污权交易以及环境押金制度等；自愿协议型工具是构建我国环境治理结构、治理网络和治理机制的关键制度，要提升3类政策工具的协调性、系统性和整体性。最后，从效果上分析，命令控制型政策工具是行政权的单向度实施，缺乏对行政相对人的考量，容易受到执法对象的抵制，运行成本巨大；市场导向型政策工具强调发挥价格信号、竞争机制和供求规律引导激励环境企业改善环境决策行为，是一种赋权式的实施路径，容易得到企业的认同，实施效果较好；自愿协议型政策工具强化信息披露制度、自愿性环境协议和环境标志及管理体系在环境治理中的作用，是一种自发性、自觉性、主动性、内涵性的环境治理，是在沟通、协商、合作、合意的前提下采取的环境决策行为。

第四，“整合-优化”型环境治理模式的机制为协同性治理。刘学侠（2009）认为，这需要建构政府、企业、社会组织、公众、媒体等多元主体的参与机制、协调机制和激励机制。首先，建构参与机制。“整合-优化”型环境治理模式以整体性治理理念、多中心治理结构、综合性治理工具为支撑，推动环境企业、环保社会组织、公众、媒体的多元参与，实现环境主体的利益诉求和利益表达，促进环境治理公共领域中的民主协商、理性沟通和合作治理，提高环境公共政策制定的科学性、民主性和合法性。其次，完善协调机制。“整合-优化”型环境治理模式的核心是政府、环境企业、环保社会组织、公众、社区等主体之间的利益协调，它包括环境公共利益与经济发展利益的协调、当代与未来之间利益的协调、环境生态与人类生存之间利益的协调，须构建完善的利益协调机制。最后，创新激励机制。环境治理具有公共物品属性，环境企业受成本收益的影响更多地考虑投资收益，公众受个体信息能力、信息成本的约束容易出现“搭便车”行为，造成“公地悲剧”，最终损害社会整体的环境利益。所以，必须建立激励机制，通过财政、税收、补贴以及排污权交易机制来激发环境企业的守法行为，以公益诉讼、集团诉讼等方式激励公众参与环境维权，形成对环境企业和政府的监督；通过对环保社会组织的培育，以政府购买服务的方式，参与对环境企业、政府监管部门的监督制衡，激励环保社会组织在环境治理中发挥社会性主体的功能。

第五，“整合-优化”型环境治理模式的制度为系统性治理。张锋（2018）认为，“整合-优化”型环境治理模式强化制度的系统性，根据我国环境治理领域存在的突出问题，应重点完善以下制度体系。首先，完善命令控制型政策工具。一方面要完善污染排放标准，提高我国环境标准的科学化、民主化和法治化水平，强化标准制定过程中利益主体的参与，避免因标准不科学导致基层执法无所适从，以及标准对环境企业的规制失灵（标准过高、过低、变化太快）；另一方面要强化对环境监管机构、环境企业责任惩罚制度的设计，尤其是关于环境规制者的责任惩罚设计，要充分体现党政同责、一岗双责、条块关系的国情和实际，充分挖掘体制内的资源，强化对规制者的监督问责。如环保督察、环保约谈等都是以强化地方政府、监管部门责任为重点的监督问题制度。构建针对环境企业、公众的差异化、多层次和个性化的责任体系，提高环境责任适用的针对性、实效性和可操作性。其次，强化市场导向型政策工具。不仅要完善以环境税、排污权交易、财政补贴等激励环境企业自觉守法的制度，而且要探索延伸生产者责任，以押金制度、保证金制度、环境治理基金、环境责任强制险等新型的激励性制度为主，充分发挥价格信号、供求规律和竞争机制在环境治理中的作用。最后，探索自愿协议型政策工具。一要落实环境信息强制性披露制度。环境信息具有较强的专业性，导致政府监管部门、环境企业、环保社会组织、公众、媒体之间环境信息的高度不对称。环境企业缺乏披露环境信息的动力，政府监管部门出于政绩的考量会选择性地披露环境信息，这已经成为制约环境信息公开、公众参与和环保协商治理的瓶颈，亟须完善环境企业、政府监管部门、环保社会组织的环境信息强制性披露制度。二要健全环保信用评价制度，由于环境治理的风险性、复杂性和系统性的特点，需要发挥社会信用体系的作用，促使环境企业遵守环境法律法规，事前防控环境风险（贾秀飞、叶鸿蔚，2016）。三要探索自愿性协议、环境认证、环境管理体制等新型的协商性制度，激发环境企业自发、自觉、自主地开展环境治理，将环境安全作为企业行为方式、价值观念和企业文化的核心内容，形成内生型、内涵型的环境治理制度。