1　绪论

1.1　能耗研究背景与公共机构节能的意义

1.1.1　能耗研究背景

受温室效应的影响，全球多地出现了极端的气候现象，给世界带来了诸多灾难。南极和格陵兰岛的冰盖融化，北极海平面持续下降，非洲和亚洲大范围的暴雨和洪灾，南美洲严重干旱，欧洲高温酷暑，美国数量创纪录的风暴登陆，临海城市海平面上升。世界气象组织研究表明气候变化已接近危险的程度，全球气候变暖是当今人类面临的重大威胁，确立全球温控已成为世界共识。

从大环境来讲，20世纪70年代至今，全球碳排放与全球经济发展基本呈现出正相关关系，随着全球经济的发展，全球碳排放总量和人均碳排放量均有大幅增长。

从碳排放总量和经济增速来看，全球碳排放量与经济总量呈现同步上升趋势，但增速近年来有所放缓。

经济总量与碳排放同步增长的原因是经济的增长加大了各经济部门对电力、石油等能源的需求，而电力生产、石油、天然气等化石能源的使用都会造成大量碳排放。2018年，全球碳排放量达到了历史最高值（340.5亿吨），是1965年的3倍。碳排放增速方面，随着气候问题逐步成为全球共识，各国纷纷采取措施控制碳排放，碳排放增速开始放缓，2019年全球碳排放增长率已接近于0。

从区域结构来看，亚洲在中国、日本等国家经济增长的驱动下碳排放量快速增长，逐步成为世界第一大碳排放地区，主要原因是二战后很多亚洲国家开始进行大规模的经济建设。随着中国、日本、韩国、印度等国家的经济快速发展，对能源、工业产品等的需求剧增，从而带动了碳排放量的快速增长。北美、欧洲的碳排放量则逐步走低，进入负增长阶段。大洋洲、非洲、南极洲目前碳排放量极小。

根据一些研究资料估算，2019年中国与能源相关的二氧化碳排放量约为98.26亿吨，占世界二氧化碳排放总量的28.8%。由此可以看出，中国的碳减排对世界至关重要。

中国历来对节能减排工作非常重视，近年来更是把节能减排工作提高至战略国策的地位。

2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，宣布中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现“碳中和”。这是我国基于构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求做出的重大战略决策。

2021年4月30日，在中共中央政治局第二十九次集体学习时，习近平总书记指出，实现“碳达峰”“碳中和”是我国向世界做出的庄严承诺，也是一场广泛而深刻的经济社会变革，要推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上，促进全面绿色转型。

公共机构，尤其是党政机关是国家经济社会活动的管理中枢和全社会节能节约的倡议者、组织者、领导者，担负着推动、指导全社会节能的重任。公共机构带头节约资源，不仅对控制和降低资源消费增长有着直接的现实意义，还将对引导和推进全社会节约资源起到积极的示范效应和导向作用。

从“十二五”开始，我国的能源政策已逐步倾向于强度和总量“双控”。公共机构能耗定额是从控制能源总量消耗的角度特别提出的概念，特指在定额期内（一般一年），公共机构所有建筑实现使用功能所允许消耗的能源数量的上限。

向能耗定额方式转换首先是由于传统的节能指标过于单一，在节能工作中存在一定问题。在过去的节能管控中，节能指标仅要求公共机构单位能耗强度比上年定量比例性减少，未考虑公共机构在经济性增长和工作量增长中的能耗需求；其次是由于在过去的公共机构节能中关于能源方面仅有统计功能，没有评价功能。

能耗定额与分类评价可以从源头上降低公共机构能源消耗，提高能源利用效率，减少能源消费支出。能耗定额与分类评价可以为制订用能计划提供可靠依据，具有重要现实意义。以能耗统计数据为基础，不断提高定额标准编制和应用的水平，而定额标准编制和应用水平的提高会进一步促进公共机构节能精细化管理，公共机构节能精细化管理则会使公共机构持续提高能源使用效率，降低能耗。为了提高能源使用效率，降低能耗，公共机构则会规范公共机构用能行为，合理设定定额标准。在这个过程中，必须使用更加细致的分量计量数据，进一步推动能耗统计数据的细化，从而形成一个良性循环。

《公共机构节能条例》第16条规定“国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构应当会同同级有关部门按照管理权限，根据不同行业、不同系统公共机构能源消耗综合水平和特点，制定能源消耗定额，财政部门根据能源消耗定额制定能源消耗支出标准”。第17条规定“公共机构应当在能源消耗定额范围内使用能源，加强能源消耗支出管理；超过能源消耗定额使用能源的，应当向本级人民政府管理机关事务工作的机构做出说明”。《公共机构节能“十二五”规划》提出“要根据不同行业、不同系统的能源资源消费水平和特点，制定公共机构能源消耗定额和费用支出标准，建立能源消耗基准线，实行能源消耗定额管理”。《公共机构节约能源资源“十三五”规划》提出“要推动建立能源资源消费基准线和能耗定额标准，强化能耗强度控制”。条例和规划对定额管理的表述，既说明定额管理是推进公共机构节能的理想状态，也说明定额管理目前仍是公共机构节能工作的短板。2019年，国家机关事务管理局为推动能耗限额向定额转变，节能司发布《公共机构能耗定额标准编制和应用指南（试行）》（国管办发〔2019〕5号），要求各省份制定本地区的能耗定额。但目前全国各地区公共机构能耗定额标准编制工作整体水平参差不齐，定额标准编制还不够规范，需要以国标的方式规范各地能耗定额要求，以便统一管理和考核。因此，国家机关事务管理局节能司建议开展《公共机构能耗定额标准编制通则》编制工作，做好定额标准编制和应用的顶层设计，以此为纲，用于指导各地区规划定额标准编制工作，实现公共机构能耗定额精细化管理。