三、能源领域市场化改革存在的关键问题

经过40多年改革与发展，能源行业以增量带动存量的边际改革总体上取得了显著的成效，但随着市场化改革步入“深水区”，深层次体制矛盾已逐步显现，具体表现在以下五个方面。

1.市场准入障碍尚未彻底消除，市场竞争还不充分

在电力、石油和天然气的资源勘探与开发利用等上游领域，国有资本仍然占据着绝对主导地位，社会资本进入还面临着很多困难；在一些地区，行政性垄断、地区垄断与市场分割等现象还不同程度地存在并相互交织；民营资本无论是进入竞争性业务领域，还是进入垄断性业务领域都还存在一定的壁垒，包括民营资本进入政府与社会资本合作项目（Public-Private-Partnership，PPP）还面临法规、营商环境、配套融资、市场透明度等多方面的困难，实际推进情况与政策预期还存在一定差距，等等。

2.能源价格形成机制改革仍未完全到位

2017年国家发展和改革委员会颁布了《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》，提出在输配电、天然气管道运输等领域要加快定价机制改革步伐。但目前，电力、成品油、天然气等行业仍然以政府定价为主。垄断环节价格核定科学精细化程度有待加强，成本补偿机制不完善，交叉补贴金额测算口径和分摊方法未达成共识。竞争性环节市场化不充分，燃气机组、抽水蓄能电站等高价机组成本疏导至销售侧的机制尚未完善。居民用气定价机制不完善，非居民用气价格尚未市场化。油气储备制度不完善，投资主体单一，储气调峰定价机制尚未建立。

3.“管住中间”未有突破性进展

多年来，对电力、油气等行业的改革模式进行了深入和广泛的讨论与研究，也提出了许多建设性和探索性的改革方案和模式，但总的来看，这些未取得实质性进展。例如，“管住中间，放开两头”既是电力体制改革的基本思路，也是电力体制新架构的顶层设计。是否真正确立了符合国情，符合电力市场要求的电力体制新架构，是决定本轮电力体制改革能否顺利进行并最终取得成功的关键。尽管输电网与配电网都具有自然垄断的特性，但两者垄断的本质大不相同，输电网的垄断是对全局的垄断，几乎是绝对的；配电网的垄断是对局部，甚至只是对一个很小局部的垄断，具有相对性。应当全面、客观、辩证地看问题，抓住事物的本质。以输电网和配电网都具有“垄断性”为由，将两者捆绑在一起，作为按同一个尺度管住的“中间”，不仅不符合电力系统自身的技术规律和现代电网的发展方向，而且会极大地阻碍电力体制改革的深化。此外，增量配电网试点工作推进缓慢，选择试点省网进行输配分开实质性改革迟迟不见突破。

4.能源领域法治体系尚待完善

能源领域法律法规的制定和修订滞后于能源发展与改革进程，能源管理实践中一些行之有效的成熟政策没能及时上升为法律和行政法规，未能体现立法先行对能源体制改革的驱动作用。能源领域公平竞争审查制度尚未建立，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合公平竞争的现象仍然存在。执法过程中存在手段较为传统、违法惩治力度不足等问题，不符合清洁低碳安全高效的现代能源体系建设要求。

5.能源监管体系亟待调整

中央与地方职责关系尚未理顺，能源规划、监管机构职能不明晰。政府与市场边界不够清晰，能源市场行政壁垒较突出，能源领域对外开放不断扩大、行政审批取消和下放后，部分后续监管对接机制不到位。监管职能分散，部门间监管目标不一致、监管措施不协调，垄断环节成本监审和价格核定科学化、精细化、规范化程度不足。对市场运行、公平接入、普遍服务、投资者及消费者保护，以及电网、天然气管线、热力管线等监管，还有各地区和重点用能企业节能工作的监察等均有待加强。