三、改革路桥收费制度

在城投公司组建中，有一件涉及重庆主城路桥收费制度改革的大事。处理好这件事，一方面解决了重庆300平方公里的主城区到处都是收费站的问题；另一方面也为城投公司注入了一大笔有效资产，极大地提升了城投公司的投融资能力。

半小时主城，10分钟收费

2001年12月下旬，市人代会前夕，市长找到我，专门讨论主城路桥收费问题。当时，全国城市道路都不收费，重庆主城却有“7桥、1隧、13条路”在设卡收费。对此，老百姓意见极大，每年这个问题在重庆两会上都是争论焦点。

出现这种情况是有客观原因的。重庆大山大水，地形地貌复杂，修桥铺路、隧道建设成本很高。20世纪90年代，政府为缓解财政压力，招商引资，以BOT等模式在主城搞基建，民营企业出钱把路桥隧建完，自然要收费回本，这就造成主城“关卡”林立的现状。最典型的是从南岸区到江北区，4公里的路段竟有3处收费站。此外，各个企业投资强度不同，政府批准的收费标准各异，导致车辆不合理流动。有的桥拥堵严重，超出设计通行能力的两三倍，有的则没车跑，长江、嘉陵江、石门“老三桥”不收费，车辆就“千军万马挤老三桥”。当时老百姓调侃，重庆是“半小时主城，10分钟收费”，极言主城区收费站点之多。

重庆主城设卡收费，直接造成四大问题。一是城市拥堵，通行效率低下。二是增加社会负担。当时，在主城养一辆车，一年跑下来，过路费、过桥费起码交四五千元，甚至高达上万元。新华社的采访车由于经常在主城跑，一年路桥费竟高达1.5万元。老百姓打车出行，起步价5元，过桥费则收5～10元，很不合理。三是环境污染，尤其是车辆过收费站时，产生的尾气十分严重。四是影响发展环境，突出表现在主城各区的房价上，渝中区与南岸区、江北区仅一江之隔，房价要比南岸区、江北区贵30%甚至50%。

从体制机制上找原因、想办法

关于改革主城路桥收费的讨论，有的建议降低收费，有的建议采用电子收费方式以减少收费停车时间，从1997年重庆直辖以来，这种讨论持续了四五年，但一直没拿出切实可行的方案。其实，对这种长周期、大范围存在的问题，仅从完善管理、改进技术上想办法是无济于事的，关键是要从体制机制上找原因。按照国际惯例，连通城市之间的高速公路，可以搞BOT融资并设卡收费，但城市内部的交通基础设施不能如此，因为它属于政府公共服务范畴，理应由财政买单，在城市发展过程中，通过土地增值和财税增长来平衡。这是政府管理的一个基本理念。以BOT模式在城市中心区搞城市路桥隧建设，然后设卡收费，追求单个项目的资金平衡，这个大逻辑是不对的。

接了市长关于推动路桥收费制度改革的任务之后，转眼就到了春节。假期里，我开始琢磨具体的改革方案，初步确定了三个原则。

第一，要拿出治本之策。当时主城收费的“7桥、1隧、13条路”，政府可以出钱回购，并取消设卡收费，但不能停留于“头痛医头、脚痛医脚”，必须推进投融资体制改革。应该规定自2002年起，主城新建路桥隧等基础设施一律由政府投资，不再采用社会资本，不再新增收费系统，否则，一二十年后，当主城面积达到1 000平方公里时，还会不断地冒出一大堆收费的路桥隧，那时这个城市还是会被路桥收费问题切割成碎片化的城市。

第二，不增加财政负担。回购“7桥、1隧、13条路”大概要花70亿元，加上内环高速和机场路，共需200亿元。当时，重庆是“吃饭财政”，政府拿不出这笔钱。因此，解决这个历史遗留问题，可以考虑向银行贷款200多亿元，一次性收回所有权，取消主城所有收费站。同时，设计一套具有前瞻性、过渡性的路桥收费改革方案，即实行15年左右的年票制，以逐步偿还贷款本息，一旦本息偿还完毕，即停止收取年票费用。

第三，让广大车主受益，起码要减轻负担。其中，关键是年票定价问题。向银行贷款200多亿元，按当时的利率计算，每年要支付10亿元利息，加上路桥的维护成本4亿元，总成本在14亿元左右。当时，重庆主城仅有15万辆汽车，要平衡融资成本，年票至少要收到9 000元，这显然高于现有用车成本，老百姓肯定反对。如果把年票标准降低到2 000元，比老百姓每年平均所交的过路过桥费5 000元低60%，老百姓节省了出行成本，应该是乐意接受的，但政府一年只能收3亿元，还是不够支付贷款利息的。如何抉择？此时就要注重远期平衡，以时间换空间。随着重庆经济的发展，由于路桥收费制度改革，车辆运行成本下降，主城机动车保有量会逐年加快增加，如果10年后达到100万辆，那么按2 000元的标准计算，届时路桥年费收入将达到20亿元，这样的远期收益完全可以平衡当期的还本付息缺口。既然如此，何不把年票价格定得低一点，以时间换空间，既让老百姓感到愉快，也能有效缓解城市拥堵。

改革的关键点是新老划断，老问题通过年票解决，今后新建的主城路桥不再收费，一律由政府买单。大原则定了，具体操作就很顺利。2002年7月1日，重庆主城正式启动路桥收费年票制，所有收费站一夜间全部拆除，一环以内200平方公里的主城从此告别设卡收费的历史。从政策效果来看，这次改革很成功。起初一两年，年费只能收两三亿元，之后则逐年增长，到2015年，重庆主城机动车保有量超过110万辆，年费收入约25亿元，历史问题形成的路桥回购债务不仅可以还息，还能较大幅度还本。2017年，200亿元路桥回购债务基本还清。重庆市政府明确宣布从2018年起，重庆主城就不再收取路桥通行年费，历史遗留问题由此彻底解决了。特别需要指出的是，大家对路桥收费的改革，关注年票较多，其实这项改革中更主要的是，确定了2002年以后新建的主城路桥一律由政府买单投资，由城投公司作为主城区路桥建设的投融资主体，而不再由市场化、社会化的企业投资，不再新增路桥收费的项目。2002—2015年，重庆主城二环以内建成区面积已从原来的300平方公里达到800平方公里，新建了40多座跨江大桥和隧道，以及3 000多公里城市道路，这些路桥道路投资超过2 000亿元，没有再新增一个收费站，彻底改变了历史上形成的重庆路桥收费体制机制。

重组的关键是学会多维度思考

回顾这次改革历程，可以发现，这是两类重组思路的有效结合。首先，它是利益配置的重组。过去，谁修路、谁收费，谁用路、谁付费，似乎天经地义，然而实际上却造成交通拥堵、百姓抱怨；后来通过投融资体制改革，政府、企业、群众的利益格局得以改变，由此换来了城市基础设施的持续改善。其次，它还是时空概念的资源重组。较低的路桥年费标准，从短期看，虽然一时难以抵销融资成本，却可以让改革顺利启动，随着形势的发展，年费收入完全能做到远期平衡，这是用时间“换来”的空间。所以说，面对处于胶着状态的问题，化解看似无解的矛盾，要善于多维度思考，跨越时空来谋划，以降低改革方案推进时的摩擦系数，这样形成的改革方案才容易获得各方认可并在实践中推行。