第一章 新《证券法》实施的制度优化与实践

第一节 新《证券法》修订概述

一、新《证券法》修订草案的审议过程

新《证券法》修订历时多年，数易其稿，围绕新法的学习和贯彻实施是当前的一项重要工作，本部分着重从《证券法》立法和修订历程出发，简要介绍与本次修法有关的历史和立法步骤，以及对《证券法》属性的几点思考，作为理解新《证券法》修订背景的参考。

从本次修法的历史看，《证券法》修订经历了一个较长的周期，证券法律或者说金融市场的法律均有一个特点，即都经历了“先发展，后规范”的过程。例如，美国《证券法》和《证券交易法》是分别在1933年和1934年颁布的，距今不足100年的历史，但如果按照1792年纽交所诞生之日算起，美国证券市场在100多年的历史中并未受到统一的《证券法》的规制。我国资本市场经历了相似的历史，A股市场的历史可以从1990年沪深交易所分别开市交易作为起点，但我国的第一部《证券法》的制定始于1993年，在1997年亚洲金融危机爆发、各方呼吁加强金融监管的背景下，到1998年底才正式获得通过，并于1999年7月1日正式实施。

本次《证券法》的大修，主要是在2005年大修版本（自2006年1月1日起正式实施）基础上进行的，本次修法是对过去近15年证券市场相关发展和规范制度的吸收。严格来说，本次《证券法》修订是从2011年起进入前期评估工作，到2013年正式纳入了第十二届人大的立法规划，历时六年才正式通过。

任何一项法律的修订都是一次多方充分博弈的过程，既要考虑基础性制度的完善，也要应对在实践中产生的新问题、新情况，往往需要综合短期和远期、成本和收益、理论和现实等多维考虑。例如，本次《证券法》修订就面临着股票发行注册制改革的重大任务目标，同时在修法过程中又遇到2015年的股市异常波动，也经历了2016年以来的上市公司控制权争夺事件；进入2018年以后，则面临有关全面提高违法违规成本的总体目标，这一系列的任务目标以及现实需求在整个立法过程中都影响着修法的进程和最后的条文设计。

就本次《证券法》修订的主要立法流程和审议情况而言，按照我国《立法法》的要求，一项法律的制定或修订包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。《立法法》第29条第1款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。”本次《证券法》的修订最终经历了四读，比通常法律多“读”一次，有评论认为这是因为本次《证券法》修订经历了十二届和十三届人大，必须让第十三届人大常委会对法律有两次审议。值得注意的是，本次《证券法》的修订得到了前所未有的关注，但是2015年4月的“一读”和2017年4月的“二读”实际上都没有向社会公开全文，特别是“一读”之后发生了股市异常波动让法律修订进程放慢了下来，同时也将后续的修法理念调整为基于现行法律进行修订的有限目标模式，事实证明这一模式更好地凝聚了共识、加快了重点内容的修订和完善。借着科创板注册制试点的契机，2019年4月终于在《证券法》草案中将注册制的内容进行明确表述，首次亮相于公众的“三读稿”提出了有关注册制的规定，但是采取了一种相对折中的“科创板注册制特别规定”的表述，当时也引发了较多讨论。随着2019年6月科创板正式运行，为注册制改革的相应制度安排提供了实践基础，有关注册制安排以及法律责任相关条文得到了进一步完善，2019年12月新《证券法》最终顺利“四读”审议通过。

二、新《证券法》的修订亮点

本次修法是自2005年大修以来的又一次较大幅度的修订，与2014年小修后的《证券法》条文（240条）相比，新《证券法》合计14章226条，比原法新增了信息披露和投资者保护两个专章；在条文方面，合计新增24个条文，删除了24个条文，对原法超过150个条文进行了修订，完全没有变动的条文仅有50条，是名副其实的“大修”。

2020年2月29日，国务院办公厅印发《关于贯彻实施修订后的证券法有关工作的通知》，部署做好新《证券法》的贯彻实施工作，特别是对本次新《证券法》修订的核心内容进行了概括：将“作出全面推行证券发行注册制、显著提高证券违法成本、完善投资者保护制度、强化信息披露义务、压实中介机构责任等制度改革”作为本次修法的核心亮点。其中有以下几个方面的重点修订值得关注。

一是全面推行证券发行注册制度，完善相关发行制度。新《证券法》将股票发行从核准制调整为注册制，完善公开发行条件，明确依法实施员工持股计划人数不计算在200人之内；规定交易所审核公开发行制度；调整上市公司再融资制度；债券发行从核准制调整为注册制。此外，新增责令回购制度，中国证监会可以责令发行人、控股股东和实际控制人在不符合发行条件和程序等情形下履行责令回购责任。

二是显著提高证券违法违规成本。为了回应证券市场违法成本过低的问题，新《证券法》针对多个条文，从罚款倍数、罚款数额和罚款比例等方面加大行政处罚力度，将行政罚款倍数上限提高至十倍；大幅提升有关比例罚的罚款比例，对于擅自发行证券募集资金和欺诈发行的，规定罚款为所募资金10%—100%，在提升下限的同时，扩大裁量范围；大幅提高罚款数额，如将欺诈发行的罚款数额提高到了2000万元。

三是完善投资者保护制度。新《证券法》新增“投资者保护”专章，对投资者保护的相关内容增设了相应的制度，具体包括新增投资者适当性制度；明确区分了普通投资者和专业投资者，规定了证券公司在与普通投资者发生纠纷时承担举证责任；新增征集投票权制度、现金分红制度；在债券投资人保护方面，新增债券持有人会议制度和债券受托人制度；新增先行赔付制度和代表人诉讼制度，明确证券民事赔偿诉讼可实行集体诉讼制度。

四是证券交易场所自律监管制度的完善。新增交易所因突发事件、异常交易等履行临时处置措施时的民事责任善意豁免制度。法律中明确了证券交易所履行自律管理应维护公共秩序的原则，规定交易所在突发事件下进行技术性停牌和临时停市的职责，并规定了异常交易处理制度，以及交易所的民事责任“善意豁免”制度。

五是完善上市公司收购制度。新《证券法》完善了上市公司收购制度，包括限定权益披露股份种类，将计算权益变动的股份限制为“有表决权的股份”；调整收购权益披露和限售规定，将增减5%的限售期延长一天；增加5%以上股东每增减1%进行报告的要求，但不限制买卖，明确对于违反权益披露超比例买入的股份在36个月内限制表决权。在权益披露的内容方面，增加了有关收购资金来源的规定。完善要约收购制度，对于变更要约收购作出了四个方面的限制性规定，并允许要约中对于不同种类股份可以给出不同收购条件。此外，规定延长收购后的限售期，将收购后的股份限售期延长至18个月。