第五章 对外扩张型片区开发

——土地储备与土地二级开发

一、土地储备

（一）概述

什么是土地储备？《土地储备管理办法》（二）前段规定：“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。”由此可知，土地储备分为二个环节：第一，取得土地；第二，前期开发。另外，《土地储备管理办法》（十二）第二款规定：“储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的‘通平’要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。”由此可知，土地储备前期开发性质上属于工程，须做到“七通一平”。

讨论土地储备时，经常会听到另一个相似的概念叫作土地一级开发，土地一级开发与土地储备两者概念到底有何差别？两者的内容都包含了土地取得与前期开发，但是土地一级开发还多了一个环节就是土地使用权第一次原始的出让，而土地储备却没有这个环节，因此两者最核心的区别在于土地交易环节。

此外，有关土地储备的实施主体，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》中规定：“……鉴于土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源，因此，按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位。……土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务……”《土地储备管理办法》（三）前段规定：“土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。”由此可知，土地储备的实施主体需关注以下几点：第一，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担；第二，国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理；第三，土地储备机构统一划为公益一类事业单位。

最后，有关土地储备筹集资金的问题，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》中规定：“五、调整土地储备筹资方式。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。六、规范土地储备资金使用管理。根据《预算法》等法律法规规定，从2016年1月1日起，土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金。四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。五是上述资金产生的利息收入。土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。……”由此可知，土地储备所需的资金有以下几点需要关注：第一，只能通过财政预算程序安排，不得向银行业金融机构举借土地储备贷款；第二，主要从“已供应储备土地产生的土地出让收入”中安排储备土地相关费用；第三，土储资金只能用于土地储备开支，不能用于土储机构日常经费开支。

（二）土地储备与预算管理——土地储备项目

前述有关土地储备筹集资金相关问题的讨论，指出土地储备的资金只能走财政预算程序，因此土地储备的预算管理制度对于土地储备项目的推进可以说是影响甚巨。因此，接下来有必要讨论土地储备与预算管理所涉及的相关问题。这些问题包括：土地储备预算管理的基本问题、项目库管理、预算编制与批复、预算执行与调整四个部分。

土地储备的预算管理是以土地储备项目作为管理的基本单元，这个基本单元是如何形成的？《土地储备项目预算管理办法（试行）》[8]第二条第二款规定：“所称土地储备项目是指有关主管部门根据国民经济与社会发展规划、国土空间规划等，将拟收储或入库土地按照宗地、区域、工作时序、资金平衡等条件适当划分并纳入土地储备三年滚动计划和年度土地储备计划后形成的管理基本单元。土地储备项目可以包含一宗地或多宗地；包含多宗地的，应当符合地域相近、整体推进的要求。”由此可知，土地储备项目是按照一定条件划定后，将项目纳入三年滚动计划与年度土地储备计划所形成的管理基本单元。

此外，《土地储备项目预算管理办法（试行）》第四条规定：“土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算。土地储备项目预算按规定纳入地方政府性基金预算管理，年度预算执行中遵循以收定支、先收后支的原则。”第五条规定：“土地储备项目应当实现总体收支平衡和年度收支平衡。（一）总体收支平衡，是指项目全生命周期内，项目预期土地出让收入能够覆盖债务本息等成本。（二）年度收支平衡，是指项目年度资金来源覆盖年度支出。”由此可知，土地储备项目的收支需纳入地方政府性基金预算管理，而且还必须做到总体收支平衡以及年度收支平衡。

（三）土地储备与预算管理——项目库管理

《土地储备项目预算管理办法（试行）》第十二条第一款规定：“市、县自然资源主管部门会同财政部门组织审核论证土地储备机构提出的项目收支平衡方案以及资金安排建议，通过审核论证的土地储备项目纳入项目库管理。”由此可知，土地储备项目纳入项目库必须要经过两个环节：第一，针对项目收支平衡方案进行论证；第二，对资金安排建议进行论证。

有关项目收支平衡方案的编制问题，《土地储备项目预算管理办法（试行）》第九条规定：“土地储备项目设立前，市、县自然资源主管部门应当组织土地储备机构开展前期研究，合理评估项目预期土地出让收入、土地储备成本，作为编制项目收支平衡方案的依据。（一）预期土地出让收入。土地储备机构应当会同同级财政部门委托第三方评估机构根据土地区位、用途等规划条件以及基准地价，评估土地资产价值，合理测算预期土地出让收入。（二）土地储备成本。土地储备机构应当根据当地征地和拆迁补偿标准、土地前期开发涉及的工程建设标准等合理测算土地储备成本。”第十条规定：“土地储备机构应当根据项目收支评估结果，编制总体收支平衡方案和分年度收支平衡方案，反映项目全生命周期预期土地出让收入、土地储备成本、土地储备资金来源等平衡及各年度情况，相应填制总体收支平衡表（见附1）和分年度收支平衡表（见附2），确保项目全生命周期收支平衡。”由此可知，土地储备项目需针对预期土地出让收入以及土地储备成本开展前期研究，再根据前期研究编制总体收支平衡方案和分年度收支平衡方案。

有关项目资金安排的建议，《土地储备项目预算管理办法（试行）》第十一条规定：“土地储备机构根据土地储备项目收支平衡情况，分类提出资金安排建议。其中，专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%。（一）对预期土地出让收入大于或等于土地储备成本，能够‘收大于支’或‘盈亏平衡’的项目，可按规定发行专项债券融资，债券发行规模不得超过土地储备成本；（二）对预期土地出让收入小于土地储备成本、‘收不抵支’项目，应当统筹安排财政资金、专项债券予以保障。其中，债券发行规模不得超过预期土地出让收入；（三）对没有预期土地出让收入的项目，确需实施的，应当安排财政资金保障。”由此可知，资金安排建议要能预测土地出让收入以及土地储备成本，并针对项目资金缺口安排专项债资金以及财政资金。

最后纳入项目库的项目，《土地储备项目预算管理办法（试行）》第八条第一款规定：“土地储备项目库应当与土地储备三年滚动计划、年度计划同步编制或更新，与土地储备信息系统、地方政府债务管理信息系统互联互通。”第十二条第二款规定：“项目库区分自然资源主管部门负责管理的项目库、财政部门负责管理的项目库。自然资源主管部门负责管理的项目库包括全部土地储备项目，财政部门负责管理的项目库包括已纳入预算项目和拟纳入预算的备选项目。未纳入项目库的项目不得安排预算资金。”由此可知，纳入项目库的项目需做到以下几点：第一，与土地储备三年滚动计划、年度计划同步编制或更新；第二，与土地储备信息系统、地方政府债务管理信息系统互联互通；第三，未纳入项目库的项目不得安排预算资金。

（四）土地储备与预算管理——预算编制与执行

《土地储备项目预算管理办法（试行）》第十三条第一款规定：“土地储备项目按照全生命周期管理的要求，分别编入地方政府中期财政规划和年度收支预算。”第十四条后段规定：“中期财政规划约束和指引地方政府年度预算，并根据上一年度预算执行情况滚动调整。”由此可知，土地储备项目入库后，应将预算编入中期财政规划和年度收支预算。

另外，《土地储备项目预算管理办法（试行）》第十七条第三款规定：“允许有条件的地方在土地储备专项债券发行完成前，对预算已安排专项债券资金的土地储备项目通过先行调度库款的做法，加快项目建设进度，债券发行后及时归垫。”由此可知，申请专项债的项目，在资金尚未拨付之前，可以先行调度库款，未来再行归还。

（五）土地储备投资模式的探讨

土地储备项目可否采取PPP模式？财政部等《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》规定：“PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”由此可知，PPP项目主体或是社会资本方不得参与土地储备项目，PPP项目不得以未供应的土地进行融资，也不得以土地出让收益作为PPP项目的资金来源。但是实践中，可研报告的总投资金额中的二类费用是包含土地成本的，因此如果是以总投资金额作为PPP项目财务分析的基础，其实土地储备工作已经隐含在PPP项目的范围之中。

另外，土地储备项目可否采用政府购买服务模式？这涉及土地储备项目的内容是属于工程还是属于服务的问题。一般而言土地储备分为三个阶段，分别是土地的收储（拆迁安置补偿）、土地前期开发（即“七通一平”）以及土地的提供。财政部、国土资源部、中国人民银行银监会《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（以下简称《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》）规定：“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。”以及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》规定：“严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。”由此可知，土地收储属于服务的范畴，可以采用政府购买服务模式；土储前期开发属于工程的范畴，不可以采用政府购买服务模式。

有关土地储备项目可否采用专项债模式的问题，每年的政策都在变化，而根据财政部办公厅国家发展改革委办公厅《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》的规定：“此次梳理的专项债券项目，不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目。”由此可知，租赁住房建设的土地储备项目可以采用专项债模式。

最后要讨论的是，土地储备项目可否采取ABO模式或是EPC+模式？笔者的看法是倾向于否定的态度，原因在于：这类模式是以未来的土地出让收益作为项目的资金来源，而且政府投资的项目向金融机构贷款，也可能造成政府隐性债务。

（六）土地成片开发模式

土地一级开发从空间的角度，可以区分为土地成片开发（或是称为土地连片开发），以及土地分片开发，也即从土地开发的空间是连续的还是片段的所做的区分。有关土地成片开发模式之所以受到很多人的关注，是因为土地可以成片开发，相关的空间规划就可以让土地开发更加集中、一体化的发展，因此是一种很重要的开发模式。

至于何谓土地成片开发？自然资源部《关于印发〈土地征收成片开发标准（试行）〉的通知》第一条规定：“根据《土地管理法》第45条的规定，制定本标准。本标准所称成片开发，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。”由此可知，土地成片开发是在开发边界内集中建设的一种模式；是针对一定范围的土地，综合性开发的建设活动，所以包含了一级和二级开发。为何标准会特别提到《土地管理法》第四十五条的规定？因为修订前的《土地管理法》虽规定基于公共利益可以征收土地，但是对何种情况符合公共利益的条件，没有进一步的规定，但是修订后的《土地管理法》第四十五条针对何种情况符合公共利益的条件作出了具体的规定，其中就包括“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”。因此成片开发需要用地按照新《土地管理法》的规定是可以办理征收的。

有关土地征收成片开发方案编制的问题，《土地征收成片开发标准（试行）》第三条第二款和第三款规定：“土地征收成片开发方案应当包括下列内容：（一）成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；（二）成片开发的必要性、主要用途和实现的功能；（三）成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；（四）依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；（五）成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。前款第（四）项规定的比例一般不低于40%，各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定。”由此可知，方案中有关于基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例不得低于40%。

方案编制完成后需要进一步征求意见以及同意。《土地征收成片开发标准（试行）》第四条规定：“土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。未经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申请土地征收成片开发。”由此可知，申请土地征收成片开发须经一定比例的村民会议成员或是村民代表的同意。

最后，有关土地征收成片开发方案审批的问题，《土地征收成片开发标准（试行）》第三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当按照《土地管理法》第45条规定，依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收成片开发方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准。”由此可知，方案由县级以上地方政府编制，由省级政府批准。

二、土地二级开发

（一）土地一、二级联动开发

土地二级开发是指土地使用者将达到规定可以转让的土地进行交易的过程。包括土地使用权的转让、租赁、抵押等。土地二级开发的典型就是房地产开发，即土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租的市场。一般土地开发的先后顺序是先进行土地的一级开发后，再进行土地的二级开发。

由于实践中常见土地一级开发并且完成土地出让后，才能产生土地出让金的收入，土储机构才有资金支付之前土地开发的成本，但是有的时候可能土地进入招拍挂程序后没有人拍地，而导致土地一级开发的成本没有资金可以支付的情形，因此就出现参与土地一级开发的承包商自己来拍地的情况，这种情况称为土地一、二级联动开发。参与土地一、二级开发的承包商如果自己来拍地，一般会希望可以绕开土地公开招拍挂的程序，进而用最优惠的价格拿到最好的地块，所以实践中常见有采用协议出让、用地预申请制度（也就是所谓的勾地制度）或是附条件招拍挂的方式进行拍地。

另外，有关通过用地预申请制度取得土地的问题，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第5.4条规定：“用地预申请。为充分了解市场需求情况，科学合理安排供地规模和进度，有条件的地方，可以建立用地预申请制度。单位和个人对列入招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当根据土地出让计划和土地市场情况，适时组织实施招标拍卖挂牌出让活动，并通知提出该宗地用地预申请的单位或个人参加。提出用地预申请的单位、个人，应当参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。”由此可知，土地预申请制度就是申请人把意向土地、申请人承诺的受让条件与价格向主管部门提出预申请，主管部门觉得预申请的条件与价格合理，可以按此条件进行招拍挂，因此土地的预申请可以理解为是某种意义上的量身定制招拍挂。

最后，是有关附条件土地招拍挂的问题，实践中常见的条件有：第一，对竞买人的资格进行限制[9]，例如：竞买人的资本金、业绩要求；第二，土地竞拍时必须要提出设计方案[10]（例如：城市设计方案、建设工程方案），并要求未来土地开发建设必须按方案进行；第三，拍地后要求完成一定的产业配套或是引入产业，例如：土地成交后5日内，引入15家以上的企业，企业注册资本不得小于一定金额；第四，拍地并完成物业开发后，必须要自持并运营物业一定期间不得转让，例如：开发五星级酒店必须自持经营10年，10年内不得转让；第五，多宗土地搭配一起出让；第六，无偿配建基础设施、公共配套设施或学校等；第七，对拍地的建设工程工期或是方案有所限制；第八，对于土地出让金缴纳方式、缴纳期限有要求；第九，拍地时要提出拆迁安置方案等。

（二）有关开发区[11]开发模式的探讨

《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（十一）规定：“完善开发区管理体制。开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关，……各类开发区要积极推行政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离。……”由此可知，开发区的管理机构性质上属于人民政府的派出机构，且要做到管理机构与开发运营企业分离，也就是我们一般所说的“管委会+公司”模式，此种模式类型和ABO模式可以说是非常类似。

另外，《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（十五）规定：“推进开发区建设和运营模式创新。……支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策。鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式……”由此可知，开发区的建设运营模式有：托管模式、PPP模式、合作办园等模式。

（三）新型产业用地（M0）

新型产业用地（M0）[12]作为五种工业用地中的一种，一般是指融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务的用地。《深圳市城市规划标准与准则》（2013版）首次在传统土地类别中新增了“新型产业用地（M0）”，此后，郑州、济南、广州、东莞等城市也出台了新型产业用地政策。

一般工业用地与新型产业用地的区别在于[13]：第一，容积率不同，前者的容积率不小于0.6，基本在1.0～2.0之间；但是后者容积率基本在3.0～5.0之间，深圳甚至达到6.0。第二，在有关商业、住宅等的配套方面，前者要求工业项目所需的行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%，且严禁在工业项目用地范围内建造非生产性配套设施，例如：成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等；但是后者允许一定比例的商业办公、配套住宅、公共服务设施等，且配套用房设施比例最高可达30%。第三，在可否分割转让方面，前者的产业用房及配套用房一般情况下不得分割转让，而后者各地政策都有一定分割转让空间。第四，在土地出让方面，许多城市支持新型产业用地“先租赁后出让”弹性供地模式，并且在出让年限的设置上也相对灵活。

由于新型产业用地相对于一般工业用地有前面所述的优点，所以该用地的价值极高，对于片区开发实现项目的自平衡，将发挥很重要的作用。