从G20视角看近年全球经济治理演变态势[1]

卢锋

（北京大学国家发展研究院经济学教授、校友学院发展基金讲席教授）

2023年G20（二十国集团）峰会于9月9日—10日在印度新德里举行。东南亚金融危机后应运而生的G20在1999年创建之初是部长级国际经济对话协调机制，2008年美国金融危机爆发后提升成领导人峰会机制，15年来成为世界经济最重要的对话合作论坛。在俄乌冲突僵持不下、全球经济增速回落的复杂形势下，新德里峰会能否推进多边经济治理以提振世界经济增长与维护经济全球化大局，成为世人关注的焦点。

近年经济全球化与多边治理呈现两组不同方向的演变态势。一方面，全球化拓展与多边治理能力不足的矛盾深化，除国际货币金融体制不合理等传统治理问题持续存在，近年又面临新冠疫情大流行、气候变化加剧、保护主义思潮兴起、主权债务风险释放等新挑战，叠加地缘政治紧张与俄乌冲突危机，给全球经济治理引入新的冲击和压力。另一方面，由于经济全球化与多边治理体系内生的惯性韧性，发达经济体与新兴经济体之间仍存在利益交集，通过国际社会努力并经由各国对话、协调与博弈，全球经济多边治理探索创新仍取得不少进展，在个别领域还出现较为突出的成果。从G20视角观察梳理上述演变，有助于全面认识大变革时代经济全球化与多边治理演变趋势及规律，更好发挥我国作为新兴大国在多边治理领域的参与引领作用，为中国经济发展与增进全球经济福祉做出更大贡献。

G20对话合作的多事之秋

随着全球政治经济形势演变，近年G20多边合作面临新困难。突出表现是俄乌冲突爆发后是否将这个地缘政治议题导入G20议程引发分歧争端。例如在2022年4月G20财长和央行行长会议上，俄方代表发言时美欧高官集体离席以示抗议。由于参与国对俄乌冲突立场和主张存在分歧，在俄乌冲突爆发后召开的第一次G20财长和央行行长会议结束后未能按常规发表公报，而是由作为轮值主席国的印度尼西亚的财长和央行行长发布了一份联合新闻稿作为替代。同年7月在巴厘岛召开的G20财长和央行行长会议再次因俄乌冲突分歧未能发表联合声明，2023年印度作为轮值主席国主持的两次G20财长和央行行长会议也面临类似窘境。

俄乌冲突同样影响2022年G20领导人峰会。美西方国家试图把俄罗斯排除在G20峰会之外，同时支持乌克兰领导人参会，最终妥协方案是俄乌两国领导人都采取视频方式参会。11月16日峰会正式开始时波兰东部靠近乌克兰边境地区发生爆炸，G7（七国集团）成员国领导人离开G20峰会会场开小会讨论这一突发事件，直接影响峰会正常议程。

除俄乌冲突影响，印度也利用2023年担任G20轮值主席国身份搞小动作：如将5月旅游部长会议安排在与巴基斯坦有争议的印控克什米尔地区召开。这种将经济合作政治化、利用轮值主持G20活动议程谋求私利的行为理所当然遭到有关国家抵制。中方没有出席上述4月边会，中国、巴基斯坦等国对5月旅游部长会议采取不派官方代表出席的方式加以抵制。我国外交部发言人5月19日在回答有关上述G20旅游会议提问时指出：“中方坚决反对在领土争议地区举办任何形式的G20会议，也不会出席这种会议。”

另外，近年美西方国内民粹主义和保护主义思潮影响显著上升，投射到G20合作领域导致成员在一些重要治理方针问题上出现分歧和倒退。突出表现是从早年倡导自由贸易与反对保护主义立场退步。如2008年G20首次华盛顿峰会以“开放的贸易和投资体系”作为合作共识之一，明确提出反对设置新的贸易壁垒，包括出口限制和违反WTO规则的出口刺激措施。此后直到2016年，历次峰会持续重申维护自由贸易、反对成员新出台贸易保护主义政策的立场。然而近年G20对贸易议题的表述和承诺出现变化：2018年以来，抵制贸易保护主义共识原则不再出现在峰会承诺中，有关贸易议题讨论范围从早先促进自由贸易，缩小到2017年倡导对等和公平贸易，后来进一步收敛为WTO改革和开放农业贸易。

近年多边治理推进不乏亮点

近年，某些领域逆全球化冲动以及多边治理局部退步引发人们对全球经济碎片化前景的担忧，研究人员用“平行体系”“半脱钩”“准冷战”等概念推测上述动向的演变前景。这些描述和推测也不无道理，然而全面观察形势也需看到，多边治理领域同时存在务实探索与活跃推进的一面，通过G20对话合作推动经济治理进展的发生频率甚至超过早先时期。对此，笔者简略提五个方面情况作为说明。

一是针对“税基侵蚀和利润转移”（BEPS）问题推进国际税制改革取得重要进展。2013年G20圣彼得堡峰会提出国际税制改革议题，并委托经济合作与发展组织（OECD）启动BEPS行动计划研究，2015年形成第一阶段研究成果，此后经多年谈判和持续研究到2021年7月形成“双支柱”方案。支柱I，建立缴税地点新规则与国家间共享征税权新方法，确保数字密集型或面向消费者的跨国企业持续开展规模性业务时，即使在无实体存在条件下也要在当地缴纳税费，因此又称“数字税”。支柱II，通过设立全球最低公司税率，解决跨国公司将利润转移至低税或免税地来逃避税收问题，遏制国家间财税“逐底竞争”冲动。2021年10月，136个辖区接受了“双支柱”方案。现在看来，新方案落地还需较长磨合期，但相关进展仍代表了传统国际税收治理架构的重要突破。

二是G20协同推进气候变化治理。以1992年《联合国气候变化框架公约》及后续《京都议定书》《巴黎协定》为标志，人类发展进入在联合国统一协调指导下应对气候变化的新时代，G20呼应支持治理气候变化发挥了特殊影响。2007年G20南非部长级会议就将经济问题与气候问题相联系，2009年9月G20匹兹堡峰会上明确提出实现可持续经济增长目标需重视气候变化，重申1992年《联合国气候变化框架公约》的目标、条款与共同但有区别责任原则等。此后历次G20峰会根据全球气候变化治理不同阶段面临的形势提出应对方针和原则，即便是2017年美国宣布将退出《巴黎协定》也未能影响其他成员坚持气候变化治理的立场和承诺。根据多伦多大学G20中心研究人员提供的数据，2008—2021年间G20成员做出有关气候变化治理“决策”承诺共116项，对气候变化治理进程产生推动作用。

三是G20推动引领国际合作应对新冠大流行冲击。2020年初新冠疫情大规模流行，不仅给全球公共卫生安全带来百年一遇的挑战，同时对世界经济造成罕见的巨大冲击。疫情期间G20作为全球经济首要对话合作平台，从不同方面发力引领推动国际合作应对危机。2020年3月26日G20领导人应对新冠肺炎特别峰会通过视频形式召开，发表《二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会声明》，倡导和推动一系列政策以稳定全球经济、稳定供应链、确保重要医疗用品及关键农产品等的正常跨境流动。2021年G20罗马峰会关注将协调治理重点转向疫苗可及性合作的话题，2022年G20峰会则着重加强疫苗研发方面合作，G20对话合作在一定程度上缓解了疫情危机的负面影响。

四是支持推动IMF实施新一轮特别提款权（SDR）分配。新冠疫情暴发初期，国际社会呼吁IMF配发特别提款权支持发展中国家和低收入国家应对危机。2020年4月，G20国际金融架构工作组就此议题讨论，由于美国等持不同意见未能达成共识。2020年7月，时任中国人民银行行长易纲发文呼吁国际社会尽快达成共识并落实特别提款权分配。2021年，拜登政府转变立场，使得G20成员就特别提款权分配达成一致。2021年8月2日，IMF理事会批准了规模为6500亿美元的新一轮特别提款权（约合4560亿SDR）普遍分配，其中约有2750亿美元（约合1930亿SDR）提供给新兴市场和发展中国家（包括低收入国家）。此次分配还允许具有稳健外部头寸的成员通过IMF“减贫与增长信托基金”（PRGT）自愿转借其部分SDR以扩大对低收入国家的无息贷款。

五是G20协调国际社会合作应对新一轮主权债务风险。多年经济增长失衡，叠加疫情冲击、美欧加息、俄乌冲突等因素影响，使得部分发展中国家主权债务风险上升。当代主权债务格局深刻演变，如何有效化解债务风险并公平合理分担治理成本，成为国际金融治理新的挑战议题。2020年4月，G20财长和央行行长会议通过“缓债倡议”，在净现值中性基础上暂缓最贫困国家主权债务本息偿付，该项目经过两次延长期限实施到2021年底，中国落实缓债21亿美元，是G20成员中贡献最多的国家。考虑到部分债务困境国家面临偿付能力问题，G20于2020年11月推出《缓债倡议后续债务处理共同框架》，先后有乍得、赞比亚、埃塞俄比亚、加纳等四国提出债务处理申请。2022年11月乍得完成主权债务处理，2023年6月有关各方就赞比亚主权债务重组达成协议，显示该领域国际合作取得重要进展。

几点思考与启示

首先需明确，G20是以联合国为核心的当代全球治理体系组成部分，G20推动多边经济治理合作事例是与其他治理机制和机构协同努力的产物，G20借助其机制设计和执行力较强的特点发挥了特别作用。其次要看到，G20对话合作是不同成员和阵营的不同治理理念、目标和利益的博弈磨合过程，伴随着复杂的过招斗法与攻防进退策略性因素。另外，就实效而言，对话合作有的虽达成治理共识但落地生效仍需时日，有的虽付诸实施但成效也可能不如预期，因而需要客观评估。不过在近年国际经济与治理不确定因素显著增加的环境下，上述观察对认识全球经济治理动态和趋势不无启发意义。

第一，从G20视角观察的经验事实显示，近年多边经济治理领域大体呈现两个方向的动态演变。地缘政治矛盾激化与俄乌冲突，西方民粹与保护主义思潮和影响上升，对国际经济合作和治理规则造成显著冲击，使得全球经济与治理面临朝平行分离体系方向演变甚至派生碎片化风险。另外，在危机应对与长期结构议题方面，G20仍能在压力危机倒逼下多方努力克服困难取得某些成果，显示出当代经济全球化与多边治理体系具有一定韧性。纵观G20峰会历史，最近几年逆全球化挑战增加，反倒是多边治理对话合作创新较为活跃并取得较多进展的阶段，这一态势提示需全面观察形势演变动向并客观分析其规律。

第二，近年G20推进多边治理仍能有所斩获，基本原因在于时代环境快速演变对全球治理秩序提出迫切需求，相关大国虽存在理念分歧、竞争动机和博弈考量，但不容忽视的利益交集使得完全拒绝合作成为各方代价过大、难以承受的选择。多边治理演变反映发达国家与新兴经济体之间对立统一的关系，一定程度上也折射出我国与美西方的竞合关系。美西方对我国多方防范遏制，客观上会对多边合作治理造成损害，然而给定中国经济深度嵌入全球经济的前提，在中国坚持开放方针与可贸易部门竞争力活跃提升背景下，美西方无论从国内增长还是全球稳定角度都不能无视与中国合作的必要性，这些历史和现实客观因素也为有关各方在G20平台就某些经济治理问题谋求合作提供了有利条件。

第三，主要发达国家对G20仍有较强操控力，然而G20机制创新在根本上有利于包括中国在内的新兴经济体。观察G20诸多对话合作事例，我国对特定议题的认知、立场和主张往往对相关过程与结果产生重要甚至举足轻重的作用，彰显我国在G20合作机制中的特殊地位；然而，受历史与现实复杂因素影响，美西方在G20或仍有较大影响力，我国作为新兴大国参与对话合作势必面临多方掣肘和挑战，难言诸事合意舒适。通过全面观察不难看出，G20对话合作有助于提升全球经济治理对新兴经济体利益诉求的关注与响应，有助于新兴经济体通过实际参与多边治理来积累经验与提升能力，有助于发达经济体与新兴经济体通过对话磋商寻求利益交集以推进全球经济治理，因而从长期看G20在根本上有利于中国与新兴经济体在全球治理体系中成长壮大。另外，从国内经济发展角度看，我国在可贸易领域拥有强大并富有活力的供给侧能力，无论在短期还是长期都需要国内与国际两个市场支持以充分释放我国作为上升大国的经济发展潜力，这也以多边治理体系正常运行与创新拓展为前提。

第四，展望未来，中国无疑会继续积极参与G20平台对话合作，不会放弃这个当代全球经济治理的最重要阵地。自2008年底G20峰会机制创建以来，我国前后两任最高领导人连续十七次出席或主持G20峰会，2023年由国务院总理出席在新德里举行的G20第十八次峰会。我国外交部发言人2023年9月5日回答记者有关提问时，重申“二十国集团是国际经济合作的主要论坛”，指出中方历来高度重视并积极参与相关活动，并明确表示愿同各方一道共同推动二十国集团领导人峰会取得成功。基于本文观察分析，笔者认为中国高度重视G20合作机制的立场并未改变，中国未来仍会以合作为基调全方位积极参与G20对话合作，并由此对全球经济多边治理创新发挥新兴大国的应有作用。

[1] 本文根据作者在某内部专题研讨会上的发言提纲整理拓展而成。感谢李昕、李双双帮助整理资料和参与讨论。