第三节　《旅游法》简介

一、旅游立法及其调整

（一）立法历程

《旅游法》是改革开放初期启动的立法项目之一，曾列入第七届全国人民代表大会常务委员会立法规划和国务院立法计划。第八届全国人民代表大会一次会议至第十一届全国人民代表大会五次会议，共有1 400多名代表和3个代表团提交48件议案，建议制定《旅游法》。2009年12月，全国人民代表大会财经委员会牵头组织国家发展和改革委员会、国家旅游局等23个部门和有关专家成立《旅游法》起草组，启动《旅游法》的起草工作。《旅游法》起草组历时2年多，先后举行5次全体会议，到十几个省（自治区、直辖市）调研考察，召开了数十次座谈会，深入研究国内外旅游业发展和旅游立法的情况和经验，先后形成三个阶段性草案文本和数十个修改稿并多次听取意见。2012年3月14日，全国人民代表大会财经委员会第六十四次全体会议审议并通过《旅游法（草案）》，于同年8月27日提请第十一届全国人民代表大会常委会第二十八次会议初次审议。2013年4月25下午，在充分吸收一审、二审、三审及社会各方面意见和建议的基础上，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议以150票赞成，5票弃权表决通过了《旅游法》，该法于同年10月1日生效。

（二）立法宗旨

《旅游法》的立法宗旨是保护旅游者的合法权益，这是该法的最大亮点。《旅游法》既在总则中明确了与旅游者权利相关的原则，又特别设立了旅游者专章，从六项具体权利落实对旅游者的保护：一是自主选择权，二是知悉真情权，三是要求严格履行权，四是受尊重权，五是救助保护请求权，六是特殊群体获得便利优惠权。《旅游法》对旅游经营者及其从业人员设定了较严格的义务：一是对虚假宣传、强迫交易等做了更严格的规定，二是明确了更严格的说明和告知义务，三是规定了更严格的合同全面履行和责任承担的义务，四是规定了更严格的安全保障义务。为了保障旅游者在旅游中的人身财产安全，《旅游法》对旅游安全设立了专章，规定国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示级别的划分标准和实施程序由国务院旅游行政主管部门会同有关部门依法制定。县级以上人民政府及其有关部门应当把旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容。《旅游法》还对旅游过程中突发事件的应对提出了要求，同时规定了景区流量控制制度。另外，《旅游法》对旅游经营者的安全保障、安全警示、事故救助处置做了规定。

（三）《旅游法》出台及其修正

《旅游法》由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于2013年4月25日通过，自2013年10月1日起施行。随后，《旅游法》又经过两次修正，分别是2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议的第一次修正、2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议的第二次修正。

二、《旅游法》的基本内容

（一）总则

国家为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定了《旅游法》。本法适用于中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动，以及为旅游活动提供相关服务的经营活动。

（二）旅游者

旅游者是指为了满足自己较高层次的精神生活消费需要，向旅游经营者购买、接受旅游服务和产品，实现其旅游目的的自然人。作为消费者，旅游者享有《中华人民共和国消费者权益保护法》中所规定的保障安全权、知悉真情权、自主选择权、公平交易权、获得赔偿权、结社权、获得知识权、受尊重权、监督权九项权利。

（三）旅游规划和促进

旅游规划是对旅游业未来如何发展做出的基本设计与安排，是旅游业发展的纲领和蓝图，国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府，应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组织编制旅游发展规划。旅游促进制度是国家和地方政府对旅游业发展的系统支持措施，对旅游业发展具有前瞻性、全局性的指导意义。

（四）旅游经营

设立旅行社，招徕、组织、接待旅游者，为其提供旅游服务，应当具备特定的条件，取得旅游主管部门的许可，经营合理合规的业务。导游从事领队业务，应当取得导游证，具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历，并与委派其从事领队业务的取得出境旅游业务经营许可的旅行社订立劳动合同。景区开放也应当符合特定的条件，并听取旅游主管部门的意见。

（五）旅游服务合同

旅游服务合同是旅游者与旅游经营者之间就旅游服务相关事项及各方的权利义务达成的协议。旅游合同的订立、变更、转让、解除应当遵守《旅游法》《民法典》合同编的规定。旅游合同应当全面履行，不得随意变更。违反旅游合同约定的，除法定免责情形外，违约方应依法、依约承担违约责任。

（六）旅游安全

随着旅游业的发展，各种传统与非传统的安全因素对旅游的影响日趋复杂化，旅游安全不仅关系广大旅游者的生命财产安全，也关系我国旅游业的可持续发展。做好旅游安全工作，需要县级以上政府统一负责、旅游经营者严格执行、旅游者积极配合。

（七）旅游监督管理

县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。监督检查的事项包括经营旅行社业务，从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可，旅行社的经营行为，导游和领队等旅游从业人员的服务行为，法律、法规规定的其他事项。

（八）旅游纠纷处理

在旅游活动中，由于种种原因，旅游者和旅游经营者之间难免会产生纠纷。对于旅游纠纷的解决方式，《旅游法》确认和规定了协商、调解、投诉、仲裁及诉讼五种解决方式。具体通过何种方式解决旅游纠纷，一般要根据纠纷对旅游者权益侵害的性质、程度、当事人的时间、精力等因素确定。

（九）法律责任

法律责任是指因行为人未承担自己的法定义务、约定义务或不当行使法律权利所产生的对其不利的法律后果，法律责任一般分为刑事责任、行政责任、民事责任。《旅游法》对旅行社、导游、景区均明确规定了违反本法规定的法律责任。

（十）附则

附则对《旅游法》中重点用语的含义进行了解释，这些重点用语包括旅游经营者、景区、包价旅游合同、组团社、地接社、履行辅助人等。

三、《旅游法》的意义

（一）突出《旅游法》的保障地位，为旅游发展奠定了良好的法律基础

《旅游法》为维护旅游者和旅游经营者及其从业人员合法权益、保护旅游资源、保障旅游安全奠定了良好的法律基础。

在维护旅游者权益方面，《旅游法》单设旅游者一章，明确旅游者具有自主选择权、拒绝强制交易权、知悉真情权、要求履约权、受尊重权、请求救助保护权、特殊群体获得便利优惠权等法律权益。在保障旅游经营者及其从业人员权益方面，《旅游法》注重平衡对旅游经营者权益的保障。在遇到不可抗力、合同不能继续履行的情况下，《旅游法》赋予旅行社变更、解除合同的权利。为保障旅游从业人员合法权益，法律专门规定，旅行社应当与导游签订劳动合同，支付劳动报酬、缴纳社会保险或者支付导游服务费用，不得要求导游垫付或者向导游收取费用。在保护旅游资源方面，《旅游法》提出旅游业发展遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则，在有效保护前提下，依法、合理利用旅游资源。在保障旅游安全方面，《旅游法》确立政府统一负责、部门依法监管、旅游经营者具体负责、旅游者自我保护的全程责任制度。

（二）强化《旅游法》的规范功能，为我国旅游活动提供了法律依据

《旅游法》为规范旅游经营、旅游服务合同、旅游监督管理、旅游市场秩序，发挥市场配置资源的基础性作用提供了法律依据。

在规范旅游经营方面，《旅游法》确立了旅游经营的基本制度，明确旅游经营者的许可条件、业务范围、经营规则，旅游从业人员的从业条件，景区的开放条件，新旅游业态的经营活动条件。在规范旅游服务合同方面，《旅游法》对包价旅游合同的订立、变更、解除、违约做了全面、具体的规定。在规范旅游监管方面，《旅游法》明确了政府牵头部门分工负责的监管机制、联合执法机制、统一受理投诉机制、违法行为查处信息共享机制、跨部门跨地区督办机制、监督检查情况公布机制。

（三）发挥《旅游法》的促进作用，为旅游业健康发展创造了良好的法治环境

《旅游法》为健全旅游管理体制、强化旅游发展规划、完善旅游产业发展机制、发挥政府主导作用、促进旅游业持续健康发展创造了良好的法治环境。

在健全旅游管理体制方面，《旅游法》规定国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。在强化旅游发展规划方面，《旅游法》进一步明确了旅游发展规划的编制主体、内容要求。在完善旅游产业发展机制方面，《旅游法》进一步明确了各级政府促进旅游产业发展的职责。

本章小结

法律基础知识是后续具体学习旅游法规的基础。本章主要包括三个部分的内容：宪法基础知识、旅游法规基础知识、《旅游法》的基本内容。本章从宽到窄、由大及小地讲述法的起源与特征，首先介绍我国宪法的历史与地位，明确宪法规定下的法律责任，其次介绍我国旅游法规的含义、特点、内容、作用与表现形式，最后详细介绍《旅游法》的立法历程、具体内容及重大意义。本章的内容有助于为学生奠定法律基础，帮助学生树立法律意识，提高学生利用法律知识解决实际法律问题的能力。

关键术语

宪法；法律；旅游法规；《旅游法》

练习题

一、单选题

1.我国现行旅游法主要由（　）构成。

A.法律

B.部门规章

C.法规

D.规章

2.《导游人员管理条例》属于（　）。

A.法律

B.行政法规

C.地方性法规

D.部门规章

3.我国现行宪法是在哪一年颁布的？（　）

A.1954年

B.1975年

C.1978年

D.1982年

4.下列不属于法的特征的是（　）。

A.综合性

B.规范性

C.国家强制性

D.可诉性

二、多选题

1.立法是指国家机关依照其职权范围，通过一定程序（　）法律规范的活动。

A.制定

B.修改

C.废止

D.撤销

2.宪法规定的法律责任包括（　）。

A.刑事责任

B.民事责任

C.行政责任

D.违宪责任

3.旅游法规有哪些特点？（　）

A.专业性

B.强制性

C.调控性

D.灵活性

E.效益性

4.下列属于旅游行政法规的是（　）。

A.《导游人员管理条例》

B.《旅行社管理条例实施细则》

C.《中国公民出国旅游管理办法》

D.《湖南省旅游条例》

三、判断题

1.宪法是我国的根本大法，也是我国旅游法的渊源。（　）

2.《旅行社管理条例实施细则》是由国家旅游局（现为“中华人民共和国文化和旅游部”）制定和颁布的部门规章。（　）

3.旅游法是一个多元化、多层次的法律法规体系。（　）

4.通用性法规不是专门针对旅游社会关系制定的，所以它们不能适用于旅游业的经营与管理。（　）

四、材料分析题

2013年4月由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国旅游法》于2013年10月1日起开始施行。用一句话概括《旅游法》的作用，就是它宣告了“零负团费”时代的终结。其意义不仅仅是消费者权益保护力度会得到加强，而且整个旅游市场，尤其国内旅游市场都将因之发生深刻变革。《旅游法》出台前，旅游行业内服务提供方热衷的是流量变现，在许多服务的参与者眼里，游客只是流量变现的工具。《旅游法》出台后，相关各方将出现不同的分化，采取不同的措施。

对于旅行社行业，高度依赖“赌团”的小型旅行社的市场份额将急剧缩小，甚至被淘汰出局，成规模、有品牌的大型旅行社将是受益方，他们的市场份额将得到提升，但总体团队游市场增长将趋缓。短期内，某些旅行社必定还会铤而走险，用打擦边球的方式来测试执法的力度，但从长期来看，旅行社的出路是转型升级，从观光服务为主转向增加休闲服务的比重。

对于景区，其发展情况也将出现分化。面临利润下降，甚至遭遇生存危机的加点型景区将采取激进的市场策略，以降价让利甚至大幅降价让利的手段，千方百计地与其他景区进行竞争。而原先作为行程必选的经典类景区，面对加点型景区的竞争，也不得不以降价让利的方式来进行竞争。总体上看，团队游的门票价格将会出现多轮次的下跌，这将直接影响景区的利润增长，那些已经将门票收入进行融资抵押的景区，将面临财务层面的尴尬局面，甚至会发生财务危机。因此，景区的长期出路是将重心从一次性的门票收入转向入园后的二次消费，增加和开拓高附加值的增值服务。

对于提供中介服务的在线电子商务企业，影响则各有不同。以旅行社为服务对象的电子商务企业、提供产品集市的相关业务单元，将面临市场规模缩减的压力，而提供品质服务、自助服务、休闲服务的相关企业和业务单元将是受益方。

对于消费者，观光游出团价格的跃升，将降低游客跟团游的意愿，更多的游客会转向自助旅游方式。从更广的视角来看，观光游市场的降速发展，会加速休闲游市场的发展，推动旅游市场的消费升级和服务升级。

请根据上述材料，分析《旅游法》实施的意义与可能面临的困难。

思政案例

2006年12月，张先生一家三口人参加了某旅行社组织的“新马泰新年七日游”（2006年12月30日至2007年1月5日），并与该旅行社签订了合同，交旅游款21 000元。正当他们满怀激情准备出游时，12月28日，张先生突然接到旅行社通知：“因故取消‘新马泰新年七日游’，请速到旅行社领取旅游款。”张先生十分震惊，便亲自到旅行社，旅行社工作人员向张先生解释说“12月26日，印度尼西亚苏门答腊岛西北近海发生地震，引起海啸，波及新加坡、马来西亚、泰国三国，当地无力接待只好取消”，并向他出示了新闻媒体对此次地震的报道。张先生认为旅行社违约，要旅行社支付违约金，双方争执不下。张先生一气之下写信向旅游质量监管部门投诉旅行社，要求旅行社赔偿他违约金2 100元。旅游质量监管部门经调查，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定，作出如下决定：（1）旅行社返还张先生旅游费21 000元；（2）张先生要求赔偿违约金的请求不予支持。

本案例的简单梳理如图1-1、图1-2所示。

分析与启示

分析：这是一起因不可抗力引起的旅游投诉案件，旅游质量监管部门根据《民法典》第五百九十条规定：“当事人一方因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。”该旅行社做出的决定是合理合法的。

启示：在法治社会，人们要不断地增强自己的法律意识，既要懂法守法，又要学会用法律武器来维护自己的权益。

推荐阅读

1.陈佳平.旅游法规实务［M］.大连：大连理工大学出版社，2015.

2.陈学春.旅游法规教程［M］.北京：北京理工大学出版社，2016.