第一章　引言

一、研究背景与问题提出

藏族聚居区作为我国历史上集“广、低、高、大、特、深”于一体的特殊贫困单元，一直是扶贫攻坚战略重点设计的场域，尤其是2014年“精准扶贫”机制提出后，各级政府更是以“第一民生工程”的定位高度，倾力、创造性地推进各项扶贫工作。事实上，在社会各界的不懈努力下，尤其是“精准扶贫”机制以强调精准识别扶贫对象、精准安排扶贫项目、精准使用扶贫资金、精准到户采取措施、精准派人到村帮扶等技术要求取代过去“大水漫灌”式扶贫后，藏族聚居区历史性解决了绝对贫困：据统计，西藏74个贫困县区全部脱贫摘帽，62.8万建档贫困人口实现脱贫，2020年农牧民人均可支配收入达到14 598元，比1959年的35元增长了416倍；作为中国第二藏族聚居区的甘孜州，地区生产总值也由2012年的175亿元提高到2020年的410.61亿元，年均增长7%左右，农牧民人均可支配收入由2012年的4 610元增加至2020年的13 967元，年均增长17.8%，农村贫困发生率下降到2020年年底的0.1%。

诚然，在强调技术靶向下，藏族聚居区“精准扶贫”机制取得的巨大成效令人欣喜。但是，对于“精准扶贫”机制可能带来的制度运行成本及其对藏族聚居区“自律性”发展能力的影响研究，学术界的关注还比较有限。从经济学角度出发，效率机制需要以尽可能低的成本获得尽可能高的收益为准。而考察藏族聚居区“精准扶贫”机制，我们发现，已经取得的辉煌成绩是建立在高投入、高成本基础之上的，确切地说，依托政治动员方式集中社会各种力量、动员各种资源让贫困人口基数在短期内急速缩减、农牧民人均收入大幅增长的路径，难以长期持续下去。毕竟，我们在藏族聚居区进行的反贫困努力与斗争是以数额庞大的资金、财物、人力为条件的。据统计，“十三五”期间，中央政府向西藏自治区累计投资达3 136亿元、累计投入的脱贫攻坚整合资金达753.88亿元，驻村帮扶干部累计派出19.3万余人次。从投入来看，除了纳入官方统计的资源外，尚有大量社会性的资源投入，特别是在扶贫责任制落实到每一个具体工作人员后，基层工作者在加班加点之余更是以一己之力确保帮扶对象脱贫。这种借助行政力量与体制开展的扶贫工作，确实以“集中力量办大事”的动员方式有效缓解了藏族聚居区资源贫弱问题，那么，它是否适合脱贫后的藏族聚居区发展？它能否为藏族聚居区可持续发展提供可能和条件？它能否转换成为藏族聚居区“自律性”发展的治理体系？从藏族聚居区地域广袤、工作人员服务半径大、行政成本高等特殊的现实制约出发，评估精准扶贫机制在脱贫后藏族聚居区是否具有运行基础，无疑是必要且迫切的。

鉴于“贫困”本身是一个具有“社会建构性”色彩的话题，脱贫的判断标准与目标取向也在于当地人口生计具有可持续性，扶贫不是某个节点的任务而是长期性工程，无论是扶贫工作机制本身还是贫困人口生计能力建设，都需要具备可持续性。简言之，扶贫资源嵌入的意义在于响应当地人群的发展需求、激活当地人群的内生性发展力量，因此，从理论上说，扶贫收益评估和成效评判需要以是否导向“内发型”发展为准。而回顾藏族聚居区反贫困与经济发展的历程，一个显著的特征是“以统制经济体制为支撑，以政府为主体，以财政转移支付为手段，以外域为资金、技术、人才、设备来源地”的嵌入式发展，在这种方式下，发展主体、发展动力、发展根据和发展目标选择都难以源自当地，特别是受脱贫任务重、时间紧迫等的限制，藏族聚居区近年来的发展不得不以外部帮扶为主导，这与扶贫之激发农牧民内生发展动力的初衷有所背离。那么，“精准扶贫”机制到底对藏族聚居区“内生”发展能力具有怎样的影响？产业扶贫项目是否改变了传统的嵌入式脱贫逻辑了呢？如果是，成效如何，它是否能够帮助人们找到报酬合理的就业机会，是否能够为人们提供较充裕的生活所需，是否能够让人们燃起对美好前景的期望？显然，对脱贫后藏族聚居区的内生性发展力量进行评估，同样为实践所需。

更重要的是，随着脱贫攻坚的收官，社会动员机制从超常规向常态化转型、政策由特惠向普惠转变、治理逻辑由任务型向发展型转变、干预方式从微观施政到顶层设计转变，在这种大格局变动中，培育藏族聚居区内生发展能力的政策供给、制度基础已经发生重大变化，如何适应这种变化并基于当地现有条件培育农牧民内生发展能力以完成从“短期救急”到“长远投资”的发展转变，实有探讨的价值。