第2章 我国县级基本公共服务均等化的理论内涵与现实考察

2.1 基本公共服务均等化的内涵界定

清晰界定基本公共服务均等化的内涵，是本书研究的基础。我们将沿着“公共服务—基本公共服务—基本公共服务均等化”的内在逻辑展开分析。

2.1.1 公共服务的内涵

国外对公共服务的研究大多是从公共产品角度展开。大卫·休谟（1896）把公共产品界定为“不会对社会中任何人产生突出的利益，但对整个社会而言却是必不可少的物品”[1]。萨缪尔森（1954）把公共产品界定为所有成员联合消费的集体消费品。马斯格雷夫（1969）把产品分为公共产品、私人产品和有益产品。最早提出公共服务概念的学者是瓦格纳，他把公共服务与国家需要联系在一起，指出国家财政是公共服务的重要资金来源。自瓦格纳提出公共服务概念以后，尽管学术界对公共服务进行了研究，但与公共产品概念的界定不同，对于公共服务的概念，学术界始终存在争议。概括来讲，主要有以下四种观点：①公共服务与公共产品等同。公共服务是具有公共产品两大属性的商品和劳务，公共产品具有非排他性（nonexchcludability）和非竞争性（nonrivalry）属性（高培勇，2004；江明融，2006）。②公共服务等同于无形的公共产品。公共服务是以服务形式存在的公共产品（娄成武和尹涛，2003），强调政府产出的有形性。③公共服务等同于政府职能。有的学者把公共服务、经济调控、市场监管和社会管理并称为政府的四大职能（李学军 等，2007；廖文剑，2008）。④强调公共服务是分散居民风险的行动方式。刘尚希（2007）认为，公共服务是政府采用一系列公共支出行为来分散居民在健康、教育、养老、食品等方面的风险，以实现居民消费平等化。

我们认为，学术界对公共服务的概念之所以始终存在争议，可能与研究者的研究视角、学科背景有较大关系。实际上，公共服务和公共产品的概念并无太大本质上的差别，它们都是由政府提供给社会成员联合消费的、效用不可分割的产品和服务。

2.1.2 基本公共服务的内涵

国内学者对基本公共服务的理解主要有三种观点：①基本公共服务是满足低层次消费需求的公共服务。按照马斯洛的需求层次理论，吃饭、穿衣、安全等是基本的生存需求，这些需要由政府来满足（刘尚希，2007；基本公共服务课题组，2008；张晋武 等，2009）。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》强调了基本公共服务在保障全体公民生存和发展基本需求方面的属性。②基本公共服务是保障公民社会权利的公共服务（唐钧，2006；陈海威、田侃，2007），包括底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务、公共安全服务四方面内容。③基本公共服务是具有较强公益性的公共服务。蔡放波（2007）、张立荣等（2011）把具有较强公益性、保障社会整体福利、没有营利或营利空间较小的公共服务界定为基本公共服务。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》把基本公共服务的范围界定为公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务八个领域。

我们认为，基本公共服务要立足于公民的生存和发展需求，以人的生存和发展为中心，强调政府提供基本公共服务的主体责任，关注基本公共服务体系的普惠性、全覆盖和均衡发展。

2.1.3 基本公共服务均等化的内涵

公共财政理论中对公共服务均等化的较早论述来源于庇古（1928）的国民收入均等化思想。Buchanan（1950）的财政均等思想具有奠基作用，他认为通过向财力富裕地区的居民征收一定数额的税收补助给财力贫困地区居民，可实现“财政剩余”的平等[2]。国内学者主要从公民权利、机会能力获取、公共服务提供标准、政府财政能力和公共服务提供结果等方面对均等化的内涵进行界定。“权利均等”强调享受到标准统一的基本公共服务是公民的基本权利（唐钧，2006；丁元竹，2008）。“机会均等”是指不能因为所处环境不同，影响公民获取公共资源的机会（刘尚希，2007；常修泽，2007；迟福林，2008）。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》也强调，基本公共服务的核心是促进“机会均等”。“底线均等”是指基本公共服务均等化的标准要满足最低需求（陈昌盛，2007；郭小聪 等，2013）。“财政能力均等”是指只有实现了地区间财政能力的均等化，才有利于促进地区政府提供公共服务的积极性（王伟同，2008）。“结果均等”是指不论居民处于何地，都能享受到大致相同的基本公共服务（安体富 等，2007；贾康，2007）。我们必须看到的是，区域经济发展不平衡是我们国家当前发展所具有的重要特征，由此造成了我国基本公共服务较为严重的供给不足，义务教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务在城乡之间、地区之间还存在较大差距。因此，仅仅依靠权利均等、机会均等、结果均等、底线均等中的某一个概念，根本无法有效反映当前我国居民的现实需求，应该综合使用这些概念。我们认为，基本公共服务均等化就是以满足居民的基本需求为中心，使居民不论居住在何处，都能享受到机会均等、底线均等、标准统一的基本公共服务，并随着一国经济社会发展水平在不同时期的动态演变而动态调整。具体来讲，包括以下四个方面：

（1）机会均等。机会均等是全体公民获得基本公共服务的首要内容。它不仅包括利用公共资源的机会均等，如教育、医疗卫生、社会保障、就业等公共资源要向全体公民开放，不因为所处的环境不同影响居民平等获取公共资源的机会，也包括居民在享受教育、医疗、社会保障、就业等基本公共服务时的起点均等。机会均等赋予所有公民平等的经济社会权利，使所有公民能够站在同一起跑线上进行竞争，不会因为性别、年龄、职业、户籍、民族、地域等的差异，让居民享受基本公共服务的机会和权利被随意剥夺或被区别对待。我国人口众多，区域差异、城乡差异明显，居民所处的环境不尽相同，但这并不能影响居民获取公共资源的机会，居民应拥有相同的享受基本公共服务的机会。改革开放以来，我国有大量农村剩余劳动力向城市转移，但农民工及其家属在获得教育、医疗卫生、社会保障、就业等机会上与城市居民存在较大差异，以社会保障为例，农民工的社会保障参保率普遍偏低、保险覆盖面窄、缴费难、在地区间转移难。2008—2011年，农民工工伤保险参保率分别为21.9%、24.3%、26.0%和27.0%（乔俊峰，2013）。党中央和国务院的诸多重要文件也多次提出，要重视居民享受基本公共服务的机会均等。例如，在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中都明确：“基本公共服务均等化的核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。”

（2）标准统一。标准统一要求不论居民身居何处，都可以享受到没有差别对待的基本公共服务。新中国成立以来，我国基本公共服务的提供在区域之间、城乡之间标准不统一。以区域基本公共服务为例，我国东、中、西部地区经济发展水平不同，地方政府财力不同：中西部地区更多地表现为“吃饭财政”，依靠上级的转移支付维持人员工资发放和运转，基本公共服务提供的标准较低；东部地区则由于税源充足、财力雄厚，能够以更高的标准提供教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》相继明确了各类基本公共服务的国家标准和建立国家基本公共服务清单制度。国家基本公共服务清单制度以清单形式明确了政府的责任和义务，标准体系在内容设计上更加明确、具体和程序化，并实现了动态调整，也更有利于公民监督政府提供基本公共服务的行为。

（3）底线均等。基本公共服务均等化不是绝对均等，而是围绕底线均等原则进行分配。按照马斯洛的需求层次理论，人们的需求存在多个层次，既有吃饭、穿衣、安全等基本生存需求，也有更高层次的生活需求，不论从技术层面还是制度层面，政府提供基本公共服务都无法满足不同区域、城乡居民的各层次需求。贾晓俊等（2015）认为，基本公共服务均等化强调最低水平的公共服务，在全国不同地区间大致相同。底线均等强调居民最低层面需求的满足，具体包括义务教育、医疗卫生、社会保障、就业等基本生活和生存需求，是维护人的尊严的基本条件。

（4）均等化的实现具有动态性。基本公共服务均等化水平会随着一国经济社会发展水平在不同时期的动态演变而有所变化。在经济社会发展初期，由于各级政府财力有限，只能提供居民急需的较低层次的基本公共服务。随着经济社会发展水平的不断提高，各级政府财力不断增强，均等化的范围不断扩大。新时代，我国的基本矛盾发生了变化，以人的发展为中心，满足居民的多层次需求，已经成为基本公共服务体系建设的主要内容。但与此同时，随着我国经济增长放缓，“营改增”及一系列减税降费政策的实施，地方财政压力陡增，财政收支缺口增大。这也使公共服务供求双方力量发生了较大变化。因此，均等化所涵盖的内容以及达到的标准要渐进式扩展，要随各级政府财力的不断增长、城乡差距的逐步缩小和人们对社会公平的认识，分层次、分阶段有序推进。