第三节　我国发展规划体系

一、规划层级

我国实行以国民经济和社会发展规划（计划）为基本框架的规划体制，已经有六十多年的历史。随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国发展规划体系不断适应时代变化提出的新要求，顺应经济社会发展的客观规律，充分反映人民群众的意志和愿望，发生了很大变化。特别是“十一五”规划和“十二五”规划，在突出规划的战略性、纲领性、综合性，探索完善规划体系，创新规划方法，规范编制程序，提高透明度等方面，都取得了很大进展。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号），我国发展规划按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划三级。

（一）国家级规划

国家级规划是指由中央政府部门制定的各类规划，规定着国家在一定时期内国民经济和社会发展的主要目标、任务和政策，关系到国家的全局和长远利益。国家级规划，除了国家层面的国民经济和社会发展总体规划外，包括全国主体功能区规划。在2010年12月，国务院印发了我国首个《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号），该规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。另外，国家发展和改革委会同国家有关部门在一些重要领域编制国家重点专项规划，作为总体规划实施的重要支撑，与总体规划同步组织编制和实施。

近年来，出现很多地方层面的发展战略，上升为国家战略规划。大体包括两个方面，一是来源于国家审时度势做出的一些重大战略决策，为贯彻服务这些决策推出的一些区域规划和相关的区域性政策文件。二是来源于地区的实践探索，有一部分实践探索基于国家的战略层面考虑，对于国家整体发展有示范、实验、带动和辐射的作用，经过研究认证，纳入到国家战略层面规划。

国家级规划是最高层级的规划，在实施中需要各级地方规划的贯彻落实和紧密配合，以保证国家级规划确定的目标和任务的实现。当地方规划与国家级规划发生矛盾时，根据局部服从总体的原则，地方规划应当服从国家级规划，优先保证国家级规划的实现，以维护国家级规划的权威性与统一性。同时，国家级规划制定也应考虑到地方规划的实际情况，照顾到地方的利益诉求。

（二）省（自治区、直辖市）级规划

省（自治区、直辖市）级规划是指由省（自治区、直辖市）人民政府对所辖行政区内国民经济和社会发展或其些特定行业、领域为对象编制的规划。省（自治区、直辖市）级规划具有承上启下的功能，在编制时既要贯彻落实国家战略意图，又要从本地实际出发，充分体现地方特色；既要为编制市县级规划提供重要依据，又要注意与相邻地区的规划做到相互协调。

以浙江省为例，在《浙江省省级“十二五”规划编制体系目录》（浙政办发〔2010〕82号）中，明确全省“十二五”规划编制体系主要包括总体规划、主体功能区规划、区域规划和专项规划四部分。其中，总体规划1项，主体功能区规划1项，区域规划2项和专项规划90项。

（三）市县级规划

市县级规划是指市县级人民政府以所辖行政区的国民经济和社会发展或其特定行业、领域为对象编制的规划。市县级规划是我国三级发展规划体系中的末端规划。由于市县的空间范围相对较小，直接面向群众，因而在我国三级发展规划体系中，市县级规划是最贴近群众、最有约束力、最具操作性的规划，同时也是规划体系中较为薄弱的环节。市县级规划应进行积极的探索创新，特别是要按照习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确要求的，加快推进市县规划体制改革，探索推进市县层面规划的“三规合一”或“多规合一”。在市县层面，将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，形成“三规合一”。

具体到某一个市县，以山东省济南市为例，在《关于开展“十二五”规划编制工作的通知》（济政字〔2009〕70号）中，提出两级三类规划体系，按行政层级分为市级规划和县（市）区级规划，按规划对象和功能分为总体规划、专项规划和区域规划。其中，总体规划1个，区域规划3个，专项规划64个。

二、规划类型

根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号），我国发展规划按照功能不同，可以划分为总体规划、专项规划和区域规划三类。随着对规划体系认识的不断深化，一般把主体功能区规划也纳入发展规划系列，由此发展规划已由原来的三大类演变成四大类。

（一）总体规划

总体规划，即国民经济和社会发展总体规划，是以国民经济和社会发展为对象编制的发展规划，是根据党中央部署编制的统领规划期内经济社会发展的宏观蓝图和行动纲领。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号），总体规划是战略性、纲领性、综合性的规划，是编制专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。总体规划是完整的、全面的国民经济和社会发展规划，覆盖国民经济和社会发展的主要领域，既要照顾各个方面，相对宏观和笼统，同时又要突出重点，反映各地的特色。在经济领域，国家级总体规划要体现着力保持经济总量平衡、促进总体结构优化、提高国民经济整体素质和效益的要求，发挥对全社会经济活动的总体指导和对各种宏观调控手段综合协调的作用。国家级总体规划的编制工作，由国务院提出，国家发展改革委会同有关部门具体负责编制。省级总体规划由省（区、市）人民政府提出，省（自治区、直辖市）人民政府发展改革部门会同有关部门具体负责编制起草。市县级总体规划由市（设区的市、自治州）、县（县级市、自治县）人民政府提出，市（设区的市、自治州）、县（县级市、自治县）人民政府发展改革部门会同有关部门具体负责编制起草。

（二）专项规划

专项规划，是以国民经济和社会发展的某一特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。这些功能是针对专项规划整体而言，并不是每个专项规划都必须具有所有上述功能。专项规划是总体规划的若干主要方面、重点领域的展开、深化及具体化，因而必须符合总体规划的总体要求，并与总体规划相衔接。专项规划的编制主体是各级人民政府有关部门，国家级专项规划由国务院有关部门编制，省级专项规划由省级政府职能部门编制，市县级专项规划由市县政府职能部门编制。

根据国家发展改革委关于印发《国家级专项规划管理暂行办法》的通知（发改规划〔2007〕794号）的精神，国家级专项规划要突出指导性、预测性、宏观性，由国务院有关部门以经济社会发展的特定领域为对象编制、由国务院审批或授权有关部门批准。国家级专项规划原则上应限于以下领域：

（1）关系国民经济和社会发展全局的重要领域；

（2）需要国务院审批或核准重大项目以及安排国家投资数额较大的领域；

（3）涉及重大产业布局或重要资源开发的领域；

（4）法律、行政法规和国务院要求的领域。主要包括农业、水利、能源、交通、通信等方面的基础设施建设，土地、水、海洋、煤炭、石油、天然气等重要资源的开发保护，生态建设、环境保护、防灾减灾、科技、教育、文化、卫生、社会保障、国防建设等公共事业和公共服务，需要政府扶持或者调控的产业，国家总体规划确定的重大战略任务和重大工程，以及法律、行政法规规定和国务院要求的其他领域。

（三）区域规划

区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定国土空间的延伸和细化。区域规划将经济社会发展任务在特定空间上加以落实，是政府进行区域调控和管理的重要手段，具有弥补市场不足的重要功能。由于区域规划跨越行政区，在我国社会主义市场经济体制还不够完善的情况下，涉及利益协调问题难度较大。在目前我国发展规划体系中，区域规划还是比较薄弱的环节。编制并实施好区域规划，有利于打破地区行政分割，发挥各个地区的比较优势，统筹安排重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，进而提高区域的整体竞争力。近年来，中央政府高度重视编制和实施跨省（区、市）的区域规划，例如长江三角洲地区区域规划、京津冀地区区域规划等，由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省（市、区）人民政府有关部门编制。在《长江三角洲地区区域规划》中，明确要求：“要充分发挥长江三角洲地区区域合作协调机制的作用，建立健全泛长江三角洲地区合作机制，协调解决《规划》实施过程中遇到的重大问题”；“请国务院有关部门结合各自职能分工，加强对《规划》实施的指导，研究制定贯彻落实《规划》的具体措施，在专项规划编制、项目安排、体制创新等方面给予积极支持”。

从国际经验看，区域管理大致可以分为三个层次，即区域发展战略、区域规划和区域政策，三者是相互联系、相互支撑的整体。其中，区域发展战略是对区域总体空间格局的谋划，用于指导区域规划和政策的制定。区域规划和区域政策是对区域发展战略的重要支撑，其中，区域规划是政府进行区域管理的关键环节，主要是对人口、资源、生态环境和经济活动等进行空间布局安排；区域政策则是对资源的合理分配和各方面关系的协调，服从于区域战略和区域规划，是对区域战略和区域规划的支撑。

（四）主体功能区规划

主体功能区规划，是以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性的空间规划，是其他各类规划中空间开发和布局方面的基本依据。主体功能区规划，本质上属于国土空间规划（见表1-1）。