“外籍税务监督制度”的由来

如此磕磕绊绊维系至1853年，清廷海关终于到了发生变革的关键年份。

该年初，太平军占领南京，邻近的上海受到震荡，人心惶惶，贸易陷入停滞状态。银根紧缩，英国商人无法获得足够的现金来缴纳关税，只好向领事阿礼国求助。阿礼国与上海道台吴健彰商榷，希望由领事出面担保将来补缴税款，换取清廷海关给外商们发放出口许可文件。吴健彰的回复是鉴于目前形势，他可以破例将外商缴纳关税的期限放宽一个月，时间从商船离港之日算起。随后，阿礼国通知英国商人，要他们将应缴税款的相关文件提交给领事馆，提供与之价值相当的资产（比如债券、房产凭据等）作为担保，且签订一份按期缴纳关税的承诺书。如此，领事馆就可以发放证件，允许他们的船只带着货物离港。

这项措施只实施了大约一个月，原因是英国驻华全权公使文翰（Sir Samuel George Bonham）不希望领事馆成为是非之地。商人们未必能按时补缴税款，他们提供的担保品也未必会被按时赎回，由领事馆负责将担保品变现也不是容易的事情，最后难免演变成清廷海关与英国领事馆之间的税务纠纷。文翰指示阿礼国，除非得到上海道台吴健彰正式的许可，否则必须停止这种做法。 12

失望的英国商人只好集体向文翰呈文诉苦。商人们控诉清廷懦弱无能，“对于它的臣民不能控制”，可能造成价值上百万英镑的货物在上海毁灭，而唯一可以避免悲剧的做法，“就是延期以现款完税”。文翰在回复中拒绝了商人们的请求，理由是不能因为一个与英国有条约关系的君王与他的臣民之间发生了战争——这战争使英国商人受到了损害——就认为英国政府有权力废止该条约关系中的重要部分。商人们又辩称说自己的要求并非免税，只是临时延缓征税，文翰的回复仍是拒绝介入，理由是征收关税不许拖欠乃清廷毋庸置疑的权力，除非得到清廷的许可，否则他无法单方面做出延缓纳税的决定，那超出了他的权限。 13

文翰的不介入立场也没有坚持太久。

1853年9月份，小刀会攻入上海县城，洗劫了租界内的上海海关，道台吴健彰逃进了英租界。吴健彰试图在英租界重设海关，但他的行动遭到英方抵制。英方的理由是：若允许吴健彰这么做，就相当于用英国的炮舰和军队来保护他为清廷征税，这违背了租界在清廷内战中保持中立的立场（此说有狡辩意味，毕竟海关原本就设在租界）。文翰同时指示阿礼国，称基于中立立场，目前海关的税收不能缴付给正在上海角力的双方中的任何一方，为将来免生麻烦，领事馆应在允许英国商船离港之前，向他们索取一份进出口货物的清单，以便将来履行关税补缴义务时有单据可查。 14

其实，在文翰发出这项指示之前，阿礼国已经制定了相似的政策，名为“海关机构不存在期间船舶结关暂行章程”。章程的核心内容是由英国领事馆暂时替代被摧毁的清廷海关向英国商船征收关税。同在上海的美国领事表示支持阿礼国的这项政策。英国政府也对文翰与阿礼国的做法表示赞同。英国枢密院贸易委员会指示文翰，如果清廷恢复了在上海的秩序，也恢复了征收关税的能力，那么可以将领事馆代为征收的税款移交给清廷。如果清廷无力回到上海，领事馆也无力继续代为征税，可将所有已收税款返还给纳税人。有意思的是，吴健彰不满英美两国领事的这项政策，英美两国的商人也同样不满这些政策。因为此时此刻，其他国家的商船正在上海港进进出出如入无人之境，“关税”一词对他们而言已不存在。 15

1853年10月底，无计可施的吴健彰利用两艘炮舰，在黄浦江上设立了一座浮动海关。美国领事随即发布通告称：美国商人应该向浮动海关纳税，美国领事馆不再代清廷征税。这种做法“两全其美”，既满足了吴健彰的要求（承认浮动海关），也满足了美国商人的要求（由美国领事馆代征关税是难以逃逸的，而浮动海关则形同虚设）。但英国方面仍无意承认吴健彰的浮动海关。文翰认为：征收关税的前提条件是对贸易提供保障，脆弱的浮动海关显然不能提供这种保障。所以，在吴健彰重建起一个真正的海关之前，阿礼国的暂行章程将继续有效。吴健彰无法反驳文翰，因为就在浮动海关设立的第二天，一艘卸完货又装满货的奥地利商船没有缴纳任何税款，也未留下任何与缴税相关的承诺文件，便从港口扬长而去。所谓的浮动海关，对该商船毫无办法。 16

奥地利商船的扬长而去引发了连锁反应。

先是法国领事宣布：在清廷重建一个真正的海关之前，法国商船在上海港不会缴纳任何关税，否则法国商人将在与他国商人的竞争中处于劣势。随后，美国领事也宣布，依据最惠国条款，既然法国商船进出港口已免缴关税，那么美国商船也将享有相同的权利。英国方面，阿礼国也在1854年初向吴健彰施压称：“我不能无限期地为中国海关继续征税，条约上我也找不到这样的责任。”文翰也训令阿礼国发布通告，给予英国商船与法国、美国商船同等的不纳关税的待遇。 17

作为应对，吴健彰先是在租界外的虹口重设了海关，但前往申报纳税者寥寥无几。然后他又在白鹤渚和闵行设立了两个征税关卡，两个关卡一南一北，目的是控制内陆与港口之间的货物流动。若英、美、法等国全面拒绝缴纳关税，吴健彰就会利用这两个关卡对进出货物抽税。税卡设在租界之外的内地，且被征税对象是运出或运入货物的清廷百姓，吴健彰觉得自己有能力将征税活动落到实处。很快，这两个关卡的设立就引起了英、美、法三国领事的集体抗议，理由是不在通商口岸而在内地征收关税违背了条约的规定，而脱离了外国领事监督的内地税卡必会带来漫无限制的勒索。

为了打破僵局，阿礼国提出了一个新方案，建议由“诚实精干的外国成员与清廷当局合作”来重建上海海关。英、美、法三国领事联合向时任两江总督怡良提出请求：为奠定上海海关永久性的行政基础，上海道和三国领事有必要商谈缔结一个协定，如此海关才能重建，英国方面才能将之前代收的关税交给怡良。

1854年6月底，吴健彰与三国领事在昆山举行会谈。会谈的结果是清廷海关将雇佣外国人，外国领事将对海关事务拥有很大介入权。比如各领事可以提名一位外国人为海关委员，上海道须按领事的提名任用。这些委员为清廷办事，但审判其是否渎职的法庭是混合制度，上海道台拥有两票，三国领事各拥有一票。外国委员拥有核查检阅海关文档的权力。海关文件须由一个或多个外国委员副署才能生效。一般认为，怡良之所以同意以这样的方式重建上海海关，是因为他急于得到英国领事控制下的欠税，否则就得接受可能损失全部上海关税的现实。“外籍税务监督制度”就此成型。

在1858年的《天津条约》附《通商章程善后条约》中，这个“外籍税务监督制度”又发生了一些变化。首先是各个通商口岸在任用洋人一事上采取了相同的政策，原因是外商抗议该制度只施行于上海，对其他口岸的商人不公平。其次是“帮办税务”的洋人改由清廷方面邀请，不再由英、美、法三国领事推荐，如此一来，洋员的行为就不再代表他的国家，英、美、法三国政府也就不必承担其行为引发的责任。稍后，南洋大臣何桂清责成英国人李泰国（Horatio Nelson Lay）负责选拔招募所有通商口岸的海关洋员。 18

1861年，清廷设立总理衙门主管洋务，雇佣有洋员的海关被划归总理衙门管辖。是年1月份，李泰国被总理衙门正式任命为第一任“总税务司”。此后直到1906年，总税务司一直是总理衙门的下属机构。1862年，李泰国因“阿思本舰队”事件失去清廷的信任。1863年，罗伯特·赫德正式成为清廷的海关总税务司，在这个职位上，他一直干到了1908年。

清廷之所以愿意在长达数十年的时间里默许海关由洋人掌控，一个最重要的原因，是洋人掌控下的新式海关能提供更多的税收。清廷传统的海关管理模式，只要求税关每年上缴一笔固定数额的税款，余者由税关自行支配。如广州在1842年之前，作为唯一的对外通商口岸，其关税正额是90万两白银。五口通商后，广州的税额跌至从前的三分之一。启用洋人的新海关运作模式后，1861年的广州海关已上升至可以给清廷上缴123万两白银。同期的福州海关每年可以上缴150万两，上海海关约为250万两。 19