一 清代重庆的行政治理

在张之洞之前，清人便已经充分意识到重庆城在行政和军事方面至关重要的意义。在乾隆《巴县志》中即有这样的概括：

惟渝城会三江，冲五路，鞭长四百三十余里，俯瞰夔门，声息瞬应。而西玉垒，北剑阁，南邛崃、牂牁，左挟右带，控驭便捷。故渝州能守，可俾锦官风雨，坐安和会矣。[2]

巴县地方东连荆楚，南接牂牁，人烟稠密，水陆冲衢，实为川东巨镇，中权扼要之区。[3]

正因为占据如此险要的地理位置，清代的重庆成为川东道、重庆府、巴县三级行政机构的所在地。

根据苟德仪的研究，川东道的辖区、治所和职能在清代经历了大幅度的调整。顺治时期，川东地区共设置了“分守上下川东”“分巡上东”“分巡下东”三名道员。其中，分守上下川东道驻节涪州，分巡上东道驻节重庆，分巡下东道驻节达州。直到康熙六年（1667），清廷裁撤各省守巡道108名，整个川东三府（重庆、夔州、绥定）、二直隶州（忠州、酉阳）、二直隶厅（石柱、太平）才整合为新的“川东道”，并长期以重庆为治所。[4]此后，乾隆三十二年（1767），清廷又为川东道加“兵备”衔。[5]光绪十七年（1891）重庆开埠后，清廷又赋予川东道监督海关的职能，故又称“渝海关道”。[6]从这一系列沿革中可以看到，川东道在清代四川地方行政体系中的重要性逐渐凸显。而重庆城的战略地位也随之提升，城市功能更加复杂化。

与川东道“合三为一”不同，重庆府的辖区在清代则出现了明显的收缩。据民国《巴县志》记载，在顺治年间，重庆府“领州三县十七”，[7]而到乾隆元年（1736），则缩减为“厅一州二县十一”。[8]除安居县并入铜梁县，武隆县并入涪州外，析出的州县共有5个，分别为忠州、黔江县、彭水县、丰都县、垫江县。但是从表1-1的比较中不难发现，保留的厅州县与析出的州县之间有着明显的差异。

表1-1 清代重庆府所辖厅州县情况比较

表1-1 清代重庆府所辖厅州县情况比较-续表

由表1-1可知，到乾隆元年重庆府辖区基本划定时为止，保留在重庆府中的厅州县在行政事务等级上，大多占据“冲”“繁”二字，其中合州、涪州、巴县、江津县还属于“要缺”，而析出的州县则大多占据“繁”“难”二字，除忠州和垫江县为“中缺”外，其余都为“简缺”。[9]另外，析出州县所缴纳的赋税数额普遍较低，其中地丁钱粮额度最高的垫江县，也只承担三千四百余两，大约与永川县相当。而保留在重庆府的14个厅州县中，永川县的地丁钱粮额度只能算是中下水平。由此可见，经过乾隆元年的调整，保留在重庆府的厅州县占据更重要的地理位置，[10]拥有更宽裕的地方财政，在国家行政体系中也居于更高的层级。周询也曾提到，清代重庆府“所属各厅州县皆称繁富，且当冲要”。所以，清代重庆府的收缩，实际上是精简了其管辖范围，使其成为川东地区最富庶、承担最重要的治理任务的府级行政区。

巴县也是清代四川非常重要的一个县。周询在《蜀海丛谈》一书中提到：“县城在嘉陵江与长江合流处，为阖省水陆枢纽。云、贵、陕、甘等省出入货物，亦多以此地为绾毂，商业之盛，甲于全川。通商以后，华洋杂处，交涉益繁。幅员既宽，人民殷庶，词讼亦较他邑为多。冠盖络绎，尤烦供亿。全蜀州县之繁剧，除成都、华阳外，即首推此邑。”[11]民国《巴县志》中记载了雍正至光绪时期25名知县、1名县丞的主要政绩，具体情况见表1-2。[12]

表1-2 雍正至光绪时期历任巴县知县（县丞）

表1-2 雍正至光绪时期历任巴县知县（县丞）-续表

从表1-2可以看出，雍正至嘉庆时期，历任巴县知县大多以个人操守、振兴文教、严明执法、赈济灾荒、筹措军需而赢得政声。而道光至光绪时期，历任知县（或县丞）的工作负担明显加重，除了此前的各种事务之外，整饬吏治、基础建设、民间慈善、农副业生产、民众教育、社会治安、城市消防、对外交涉等，无不密切关注。由此可见，随着时代的变迁以及重庆城市的发展，巴县地方官的职责变得更加繁重和宽泛，而且更加面向基层社会的需要。这必然也会促使巴县行政地位的提升。

从咸丰朝开始，一系列新设置的机构陆续在重庆出现，不同程度地改变了这个城市的行政治理体系。大体上说，这些机构可以分为官督绅办机构、新设官僚机构、代议机构三种类型，下面分别叙述之。

第一类，官督绅办机构，即由官府倡办并监督，士绅负责管理，以处理地方财政或行政事务为主的机构。由于这些机构均以“局”命名，因此又可称为“地方公局”。[13]在笔者目前所掌握的资料中，可以看到的较为重要的公局有以下几个。[14]

夫马局。周询在《蜀海丛谈》中提到：“在光绪二年，丁文诚公宝桢未莅川督以前，川省各属，皆有夫马局之设，专供因公往来过境人员之支应。”[15]可见，夫马局的职责是协助官府迎来送往。重庆的夫马局大约组建于咸丰四年（1854），由八省客长负责管理。[16]其费用来自“渝城内外坊厢，各行铺户每月捐输厘金钱文”。[17]光绪二年（1876），四川总督丁宝桢鉴于夫马局“支用渐滥”的情况，“毅然将各属夫马局一律裁撤”，[18]重庆的夫马局也随之撤销。

厘金局。专门负责厘金的征收与递解，有“老厘局”与“新厘局”之分。老厘局成立于咸丰六年（1856）。当时为了筹措防堵太平军的军费，重庆“仿扬州抽办百货厘金，凡市埠买卖货品，按值每两抽取六厘，俱由牙行代收，月总其数交于局，局又汇解于川东道库”。新厘局成立于咸丰十年，目的是兴办防卫本城的团练与水师。其抽收办法是，加收百货和棉花厘金，即“于正厘六厘，积谷附加二厘之外，再抽九厘”，棉花“每包加征银一钱”；此外，还新设了出口货厘与船厘，在长江的唐家沱、回龙石和嘉陵江的香国寺陆续设卡征收。新厘局成立时，明确提出“商捐商办，不必禀咨立案”。所以其收入实际上是直接纳入巴县的地方财政，与老厘局收入“汇解于川东道库”迥然不同。光绪三十一年（1905），周克昌接办重庆厘局，周不仅“并两局更名重庆百货厘金总局”，也剥夺了地方士绅管理厘务的权力。从此，重庆厘金局纳入四川省的直接控制之下。[19]

保甲局。成立于咸丰十年（1860），负责筹办保甲团练经费。民国《巴县志》中提到，巴县保甲团练“道、府委候补令丞主办”，[20]“所需月饷由道库给发”。[21]但从咸丰十一年重庆商民敦促保甲局清算账目的诉讼案卷中可以看到，保甲局从设立之初即“札饬八省在局经理局务”，其经费的用途涵盖“所有制造枪炮、军装器械、锅帐并城工隘口炮台江防，暨文武员弁稽查保甲团练城门薪水，带勇局绅薪俸及九门三十三坊厢监正绅董联团照城伙食，查夜守卡牛烛，局勇口食，三十三坊厢教习分五大团，各操丁鞋脚，各城守炮房更房炭火烟茶灯油，各州县拨借军伙夫价，各委员出差夫马以及杂用”。[22]

三费局。成立于同治二年（1863），由巴县知县王臣福倡设。建立之初，其职责在于筹措杀人命案的验尸、缉捕、押解的费用。[23]自光绪三年（1877）夫马局裁撤之后，因公往来过境人员的差旅费用也由三费局支发。[24]光绪末年，三费局还承担了一部分地方自治的开支，“以数百金购买老街乐善堂焚毁旧址，建筑三里公所，就地开办镇乡警察及镇乡自治讲习所，招生训练”。[25]重庆的三费局一直维持到辛亥革命之后。白德瑞对重庆三费局的研究认为，这一机构的成立“不仅有效地解决了地方官员胥吏的生计问题，更为地方衙署的日常运作提供了稳定的财政来源”，它意味着“士绅与地方官府之间逐渐建立起一种更多基于合作而不是对抗的关系”。[26]

第二类，新设官僚机构，即由清廷或地方官府设置，委派官吏进行管理，并被正式纳入政府架构之中的机构。在晚清的重庆，这类机构主要包括以下几个。

商务总局，成立于光绪二十九年（1903）至光绪三十年，由四川总督锡良奏请设立，以候补川东道周克昌为总办。[27]这一机构成立之后，最重要的一项任务即是劝办重庆商会。在光绪三十一年正月下旬的《四川官报》中，提到商务总局“分别先行委充（商会总理、协理），并择定三忠祠作为重庆商务总会会所……一切事宜悉遵照商部定章办理，兹拟定重庆商会章程十八条……详请咨部立案”。[28]由此可见，清末的重庆商会至少在成立之初是受商务总局管辖。

警察局，于光绪三十一年奉清廷上谕设立。[29]设立之初，名为警察局，由“重庆知府为监督，巴县知县为坐办，负专责者为会办”。光绪三十二年，改为巡警总局，“分城、厢为东、西、外三路，各设正局一，每路设四分局”。宣统三年（1911），改巡警总局坐办为警务长，“受巡警道及地方官之指挥监督”，并设置水道警察和镇乡警察。[30]

劝学所。光绪三十二年，清廷学部要求全国各州县设立劝学所。[31]关于巴县劝学所设置的具体时间，笔者目前还没能找到确切的资料。但在光绪三十四年“巴县城乡学堂分类简表”中可以看到，此时巴县劝学所每年向全县的中学堂、高等小学堂、初等小学堂共计拨银7200两。[32]这说明，劝学所至少在此时已经成为巴县的教育行政机构。

经征局，成立于宣统元年，是附属于四川省经征总局之下的分局，主要负责将巴县的契税、地丁银、津贴、肉厘、油捐、酒捐解归藩库。在此之前，田房契税由州县官征收，契税盈余是州县公务费用的主要来源。经征局成立后，“地方官只负协察督催之责”，“各邑政权、财权遂截然分立”。[33]赖骏楠的研究认为，经征局的设立“为全省的财政体制统一和汲取能力提升做出了实质贡献”。[34]

劝业分所，隶属于通省劝业道的实业管理机构。宣统元年，四川通省劝业道设立劝业员养成所，学员共188人，毕业后分别回到各所在州县劝业分所担任劝业员。[35]巴县的劝业分所也大致成立于此时。根据敖天颖的研究，巴县劝业分所的劝业员曾广泛地参与劝办农业试验场、蚕桑传习所，组织各项赛会，调查并保护当地矿产等诸项事务。[36]

第三类，代议机构，即在清末自治运动中建立的“议行分立”的自治机构，分为“县参议会”和“城镇乡会”，均设立于宣统二年。

县参议会是从全县人口中选出议员59人，组成议会；参事员12人，组成参事会。“议会为代议机关，全县一切兴革事宜，由会议议决，交行政官吏执行”；“参事会为监督执行机关，督促官吏执行议会决议各案，常川住会，遇有碍难执行之事，以备官吏咨询”。[37]

城镇乡会是将全县属境划分为城区，以及7镇14乡，分别设置议事会和董事会，分别负责决议和执行。[38]

由于代议机关设置较晚，因此其实施的具体情况绩效尚不清楚。民国《巴县志》中提到，“凡地方事业，如慈善、救济、保安诸务，县人集资兴办，不求助于官司者，皆自治中事也”，[39]应该更侧重于讲地方自治希望达到的目标。

总而言之，在本书研究的时段内，重庆在地方行政体系中的意义与作用越来越为朝廷和各级官府所看重。大致上说，在咸丰以前，道、府、县是治理这个城市最主要的行政机构，变化主要体现在职能的添加和结构的优化；在咸丰至同治时期，随着地方事务更趋繁剧，在道、府、县三级行政机构之外又增设了由地方士绅管理的半官方机构；在光绪至宣统时期，半官方机构逐渐让位于新设立的官僚机构。这些机构大多与道、府、县平行，使朝廷和总督的权力直接延伸到这个城市。在这一过程中，这个城市经济、社会事务的组织方式都经历了复杂而深刻的变化。