第二章 宏观调控理论的形成与演化
一 宏观调控概述
（一）宏观调控的起源和概念
宏观调控是指为了防止市场经济条件下市场失效和保证国民经济总体的稳定运行，政府在市场发挥配置经济资源的基础性作用的前提下，通过运用宏观经济政策工具来调节国民经济，以最终实现国家的宏观经济目标的一整套运作过程[1]。
20世纪30年代前，以亚当·斯密为代表的古典经济学派主导着西方经济学界。该学派倡导以市场机制来配置社会资源的经济体制和经济运行方式，鼓励自由竞争，认为完全竞争条件下价格机制会自动调节市场，以达到市场出清、劳动力充分就业的均衡状态，相信“供给创造自己的需求”，不可能发生生产过剩或生产不足的经济危机。在这样的体制下，政府没有发挥干预作用的空间，因此该学派反对政府干预，认为政府只需要扮演“守夜人”的角色。然而20世纪30年代的大萧条打破了这一构想，人们发现单凭市场的自我调节无法摆脱危机，生产设施闲置、大量工人失业，但古典经济理论对此束手无策。1936年，凯恩斯的《就业、利息和货币通论》面世并很好地解释了经济危机，其理论与政策主张被广泛用于指导各国的政策实践，对一战后西方各国政府的经济政策乃至经济和社会体制的运行产生了重大影响，促使西方国家20世纪中期经济增长的黄金时代产生[2]。凯恩斯的经济思想是现代国家政府干预主张形成和发展的起点。
凯恩斯之后大量学者从不同方面发展了政府干预理论，但市场缺陷和失灵始终被视作主张政府干预的基本理由。不论在市场经济发展的哪一阶段，完全市场经济和完全竞争的市场都是不能实现的，除市场经济本身不能达到理想状态的客观限制以外，市场缺陷还表现在公共物品的供给、负外部性、垄断、分配方式等方面。为消除上述市场缺陷，政府需利用其行政权力发挥干预调节经济的作用，充当公共物品的供给方，消除负外部性，进行合理再分配，维持市场秩序。
（二）宏观调控的目标
现代宏观调控制度以罗斯福新政作为起源，迅速被各资本主义国家接纳，并在长期实践中不断演进，形成了基本统一的定义与调控目标。从具体实践来看，政府干预市场经济起源于西方国家，在近百年里，调控政策措施日趋成熟，但收效不一，仍无公认的最优政府干预机制。目前传统宏观经济管理思路所归纳的宏观调控的四大目标已被主流宏观经济学和各国政府所接受，四大目标一般描述为：以GDP为代表性指标的经济增长、以消费者物价指数（CPI）为代表性指标的物价稳定、以失业率为代表性指标的充分就业、以国际收支平衡表的会计账户为代表性指标的国际收支平衡。
1.经济增长
经济增长是宏观调控效果的最终目标和最后体现形式，也是经济和社会发展的基础。持续快速的经济增长是实现国家长远战略目标的首要条件，也是保持社会稳定、提高人民生活水平的首要条件，因此促进经济增长是宏观调控最重要的目标。经济持续快速增长的前提之一就是实现社会总供给与社会总需求平稳协调，宏观调控即要求通过政府干预使之接近基本平衡。
2.充分就业
就业关系到人民群众的切身利益，是民生之本和安国之策，也是人民群众改善生活的基本前提和基本途径。千方百计地增加就业总量、实现充分就业既是经济增长的需要，也是保持和维护社会稳定的需要。充分就业促使经济持续快速增长，经济增长是就业增加的基础。
3.物价稳定
在市场经济中，价格的波动是价格发挥调节作用的表现形式。保持物价水平在一定目标区间内，有利于市场各主体在比较稳定的价格预期下安排生产和消费，促进经济健康、平稳增长，避免经济大幅波动。物价的大幅上涨或下滑，都会带来人们对价格预期的紊乱，影响市场主体的信心和判断，扭曲资源配置，降低生产效率，对社会稳定和经济发展带来负面影响。稳定物价的同时要控制政府赤字和国际收支，避免赤字和收支失衡带来物价被动波动。
4.国际收支平衡
国际收支是指一个国家或地区在一定时期内与世界各国或地区经济交往所发生的总计收入和支出总额，是对一个国家或地区一定时期内涉外经济交往状态的全面反映。国际收支出现过度顺差和逆差都不利于经济稳定发展。国际收支顺差虽有利于增加外汇储备、稳定币值、增强抵抗经济风险的能力，但顺差过大易造成资金利用效率不高，引起与贸易逆差国之间的贸易摩擦，影响国民经济发展。而国际收支逆差会减少外汇储备，降低币值和物价稳定性，削弱抗金融风险的能力，恶化投资环境，甚至引发经济危机。从世界范围来看，经济贸易总量在不断增加，各国的关系也趋于复杂，短期的国际收支平衡难以实现，但是以长期收支平衡作为宏观调控目标有助于加强对外经济交往和促进国内经济稳定发展。
四大目标紧密相连，既相辅相成，又相互制约，但难以同时达到理想状态。在不同时期和不同情况下，国家宏观调控的侧重点可以动态调整。从目前西方政府宏观调控实践来看，主要是使多目标围绕一个最佳平衡点有限制地波动，具体来说是根据经验设定每个目标的波动范围，把各目标控制在预设波动范围内有限浮动作为宏观经济管理的基本任务。这个“最佳平衡点”的选择实际上就是西方国家宏观调控目标的确定。以美国为例，长期经验使其将经济增长速度控制在3%上下，CPI低于3%，失业率在4%左右，国际收支平衡。除此之外，当客观经济形势不允许四大目标同时处于预设的平衡区间时，宏观调控按照设定的优先顺序来选定宏观经济管理目标。例如，为应对2008年国际金融危机，美国把增加就业作为首个调控目标。此外，宏观调控的目标并不是绝对不变的，而是随着经济的发展变化不断调整转变的，比如21世纪以来全球对环境、气候问题的关注不断增加，各国政府也积极将对生态环境的保护等与宏观调控的目标联系起来，相互协调。
（三）中国与西方国家宏观调控理论对比
宏观调控是一个在内涵上有浓厚中国本土化特征的概念，是中国社会主义市场经济本土化实践的理论成果，体现了政府与市场关系中国式治理的实践特色[3]，但它在表达形式上借鉴了西方经济学中“政府干预”等概念。国内学者普遍认为中国的宏观调控与西方国家采取的政府干预既有相似之处，也有自身的特点，虽然目的都是实现宏观经济运行的有序、稳定、协调，但决策机制、目标选择、调控手段、效果都存在不同程度的差异。在宏观调控或政府干预以及政府与市场的关系上，中国与西方的逻辑起点并不一致。具体来说，首先是国家观的分歧，西方的国家观念以社会契约论为基础，国家被视为个人之间契约关系的集合，而中华文明的国家观的思想基础是整体主义，国家被视作一种利益共同体。在西方的国家观里，政府作为暴力权力的唯一垄断者，需要被监督与控制，管理最少的“小政府”即为最优政府。而在中国人的国家观里，政府与个人激励相容，从而使政府从各方面介入社会经济生活的行为得以合理化，在国家和个人层面上实现利益最大化的政府即为最优政府。其次在宏观调控中中国和西方政府的角色不同。西方的理想经济结构以自由市场经济模型为基础，并以此为参照系定义出“市场失灵”，进而引入国家干预或政府介入的必要性。在这种观念看来，市场是资源有效配置的唯一者，政府仅仅被视为处理市场失灵的工具。而在中国，国家和政府不仅是社会秩序的维持者，还是社会经济发展的直接组织者、推动者和管理者，在推动经济市场化、资源有效配置和各项领域改革过程中，同样是政府主导力量。
从国家观差异到政府在宏观调控中的角色轻重，中国与西方的宏观调控从理论到实践存在重大区别。中国的宏观调控这一概念最早是在党的十三届三中全会上提出的。此后，党的历次报告一直强调宏观调控的不可或缺，《中华人民共和国宪法》（2018年修正）第十五条中“完善宏观调控”的表述更是将宏观调控上升至国家重大制度安排层面。现代国家的基本职能之一，是将宏观调控视作公共物品，并区分作为公共物品的宏观调控的级次，由不同级别政府分别进行执行，强调各类宏观调控主体的权力明晰，职责明确，以解决集权与分权等问题，使宏观调控更为高效。[4]在现代市场经济中，政府的作用主要是维护市场秩序、提供公共产品、调节收入分配和调控宏观经济。
总的来说，中国与西方国家巨大的国情差异，国家观、政府的执政基础、经济体制的不同等方面决定了宏观调控在中国和西方国家不同的地位。将各个发展阶段的中国与西方的宏观调控历程对比，会发现西方宏观经济政策的主要措施是财政政策和货币政策，没有法律手段和行政手段，没有计划手段或者规划手段。中国的宏观调控具有更广泛的内涵和更丰富的工具，从经济结构目标到社会调控目标，覆盖各个领域。中国特殊的国情也使宏观调控带有改革的属性，调控的具体目标和措施反映了改革的方向与力度。