第二节 我国国家创新体系的建构

一、我国国家创新体系的建构历程

通常而言，科技政策是各国政府配置创新资源、调节知识技术流动的主要手段。我国国家创新体系的设计及其发展与国家层面的重要科技部署高度相关，科技政策在国家创新体系中往往起着基本表征和主要着力点的作用。因此，可以从我国科技规划及政策设计中审视我国的国家创新发展体系。

（一）建设背景

中华人民共和国成立后，中国逐步建立起了相对完整和独立的创新体系。1985年以前，中国的创新体系中政府资助的科研机构包括中国科学院系统及各省（区、市）建立的研究机构。其中，中国科学院的经费投入和研究产出具有突出代表性，在中国的科研机构体系中具有极为关键的作用。这一时期的重大科技成果产出主要依靠国家层面有计划地组织和应用。在发展资源极其有限的条件下，通过集中资源创建一批“领头羊”式的国家科学研究机构，对于建立独立自主的科技体系是正确且必要的。

然而，这一高度集中的计划经济体制虽然为国防科技的快速发展提供了强大助力，但难以释放企业创新活力或适应市场及社会发展需求，且工业创新效率低、技术内向封闭、研发投入水平落后等问题较为突出。总体上，这一时期中国的科技活动和创新体系已逐步形成，但并未以“国家创新体系”进行概述或表征。20世纪80年代，发达国家科技进步对经济增长贡献率超过其他生产要素贡献率的总和。在面临全球竞争压力的同时，随着经济社会发展，“科学技术是第一生产力”的关键论断也成为国内广泛共识，知识创造和知识应用的价值被充分认可。这一时期，国防工业应用开始向民用领域转移，大量地方研究机构和企业研究发展机构涌现。20世纪90年代，国家创新体系理论传入中国。1997年，在知识经济占主导地位的新世纪即将到来之际，中国科学院向中共中央、国务院报送《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》研究报告，提出要建设面向知识经济的国家创新体系。1998年，中国科学院国家创新体系课题组提出，到2010年前后，要基本形成适应社会主义市场经济体制和符合科技发展规律的国家创新体系及运行机制。1998年6月，中共中央、国务院作出建设国家创新体系的重大决策，决定由中国科学院实施知识创新工程试点。2001年3月，第九届全国人民代表大会第四次会议通过了《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，明确提出“建设国家创新体系”。

（二）国家创新体系的发展阶段

研究机构与学者对于中国国家创新体系的阶段划分略有差异。经济合作与发展组织（2008）将中国创新政策的演进历程划分为孵化阶段（1975—1978年）、实验阶段（1978—1985年）、科研系统体制改革阶段（1985—1995年）、深化改革阶段（1995—2005年） 和转变为以企业为主体的创新系统阶段（2005年以后），对应我国引进为主、引进转向追赶、追赶、追赶转向自主这四个国际化发展阶段。吕薇（2021）将我国的科技创新体系划分为六个阶段：计划经济体制下的科技体系（1949—1966年）、教育和科技发展恢复期（1978—1984年）、面向经济建设主战场的科技体制改革（1985—1994年）、以企业为主体的技术创新体系（1995—2005年）、系统构建国家创新体系和创新型国家（2006—2012年）、创新驱动发展战略（2013年至今）。刘建丽（2021）认为中国共产党领导科技攻关的组织体制包括基于战备需要的“革命-生产-科技”三位一体组织模式（1921—1949年）、基于计划经济和国防导向的中央集中组织模式（1949—1978年）、面向经济建设的科技攻关项目模式（1978—2002年）、面向自主创新战略的市场主导型组织模式（2002—2012年）、进入全面创新时代以来的新型举国体制组织模式（2012年至今）。

1998年中国科学院的知识创新工程是我国新时期国家创新体系建设的发轫，2001年国家正式提出建设国家创新体系，2006年在国家层面形成建设国家创新体系的系统性部署，2012年7月全国科技创新大会提出加快国家创新体系建设。因此，本书结合我国具体实践，将1998年至2005年作为我国国家创新体系正式建设的预备启动阶段，将2006年至2012年作为深化阶段，将2013年至2020年作为创新驱动阶段。

1.预备启动阶段（1998—2005年）

1998年中国科学院领衔开展知识创新工程试点，既是当时国家知识创新体系的核心引领，也是国家创新体系中国家战略科技力量的典型代表和最早实践。同一时期，国家机关、科研院所、企业研发机构和高等院校也都经历了重大变革。2008年国务院机构改革，涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。科研院所也随之进行转制。在推进科研院所转制的同时，国家采取政策鼓励大型国有企业建立企业研发中心，各地出台优惠政策支持大型跨国公司设立研发中心。这一时期，高等教育也经历了大规模扩招的改革，为实现现代化建设具有世界先进水平一流大学的“985工程”率先在北京大学和清华大学实施。在政策推动下，这一时期国内大中型企业的研发机构数量快速上升，企业建立的国家重点实验室和国家工程（技术）中心数量增长迅速，推动企业在国家创新体系中发挥知识创新效能的尝试取得一定成效。2001年，国家创新体系建设被纳入国家“十五”计划。2003年，国家中长期科学和技术发展规划进入准备阶段。这一时期，虽然国家创新体系建设已经起步，然而资源和能源短缺、人口红利逐渐消失、国家技术安全等问题也日益严重。原有的粗放式经济增长模式难以适应新时期的发展要求，资源能源和环境遭受巨大压力，无法承载可持续发展。

2.深化阶段（2006—2012年）

2006年，国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，提出推进国家创新体系建设，为我国进入创新型国家行列提供可靠保障，并明确了国家创新体系的五个子系统：“一是建设以企业为主体、产学研结合的技术创新体系；二是建设科学研究与高等教育有机结合的知识创新体系；三是建设军民结合、寓军于民的国防科技创新体系；四是建设各具特色和优势的区域创新体系；五是建设社会化、网络化的科技中介服务体系。”2006年以来，通过五个子系统的逐步建设和完善，我国建立了国家重点实验室体系，形成了支持技术攻关和转化应用的工程技术类科技创新基地，包括国家工程技术研究中心、国家工程实验室、国家工程研究中心等，并完善了支持重点领域技术攻关与转化应用的服务保障体系。然而，这一时期科技与经济的“两张皮”问题仍然存在，科技计划领域的不诚信、不道德行为较为突出。研发投入、科技人员投入、国家科技论文被收录数量、专利受理申请量等大幅提升，但研发投入效率、科技创新效率、科技论文质量及专利有效性等，与西方创新型国家的差距并没有缩小。知识产权尤其是发明专利依然受制于西方，中国距离创新型国家的路还很遥远。

3.创新驱动阶段（2013—2020年）

2012年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，提出“进一步深化科技体制改革、加快国家创新体系建设”以及“到2020年，在科技体制改革的重要领域和关键环节取得突破性成果，基本建立适应创新驱动发展战略要求，符合社会主义市场经济规律和科技创新发展规律的中国特色国家创新体系，进入创新型国家行列”。在此期间，我国在财政、税收、金融、人才、知识产权等各方面实现了深度改革，为科技创新破除了制度性障碍。到2020年时，我国已经基本形成包含科研院所、高校、企业等多主体的、完整的、现代化的国家创新体系。

创新型国家是建设国家创新体系的目标所在，科技体制与国家创新体系是创新型国家建设的基本制度基础。进入21世纪以来，我国在科技体制改革方面实现了诸多创新与突破，国家创新体系也已形成并趋于完善。从我国2020年创新能力指数、研发投入强度、科技进步贡献率等定量指标来看，可以认为我国已经进入了创新型国家行列。但不可否认的是，中国现有创新水平与先进创新国家在基础研究、顶尖人才、营商环境等方面仍存在较大差距。

二、创新型国家建设的瓶颈与困境

一是理想与现实之间有偏差。纵观改革开放至今我国国家创新体系的演化历史，基于“市场换技术”的指导思想，我国形成了由企业自主引进先进适用技术，并与科研机构、高等院校开展吸收与创新的追赶型、任务导向型的国家创新体系，这既是我国产业崛起的捷径，也是我国国家创新体系挥之不去的底色。单一面向市场、缺少有序引导的科技创新行为催生了重应用开发、轻基础研究的创新资源布局，也催生了“五唯”[11]“老师变老板”等科研乱象，这种国家创新体系难以支撑我国科技创新从“跟跑”向“并跑”“领跑”跨越的时代要求。在以经济效益为导向的国家创新体系建设思路下，“市场换技术”换来的只能是落后的技术，科技创新资源的错配反而阻碍了国家创新体系效能进一步提高。

二是认知与态势之间有距离。毋庸置疑，我国科技经济发展取得的成就是巨大的，然而科技创新的规范和发展不能很好融合的问题始终没有得到根本解决。以“国家队”为主的科技创新在人事管理、成果转化与奖励激励、国有资产管理等方面形成了一套刚性的规范性制度，并在此基础上构建了我国的国家创新体系。在这一体系中，对科技活动的“规范性”要求优于对“灵活性”的要求，忽视了科技创新在不同领域、不同时期需求上的多样性。随着全球科技创新发展广度显著加大、深度显著加深、速度显著加快、精度显著加强，因循守旧、唯政策是从的科研作风与复杂严峻的国际科技创新竞争环境之间的距离日益明显，阻碍了国家创新体系效能的进一步提高。

三是旧体制与新格局之间有隔阂。国家科技创新体系不是无源之水、无本之木，中华人民共和国成立以来，我国通过建设科研机构、形成规范制度、完成创新成果已经构建了一套完整的国家科技创新体系。想要提高既有创新体系的能效，势必要改变既有创新体系中的利益分配格局，面对来自各方的阻力。例如：在破“五唯”过程中，评价主体失去了公允的评价尺度，究竟孰优孰劣仁者见仁、智者见智；管理部门在做评价时，仍旧尊重“客观依据”，而所谓的“客观依据”，仍然是唯关键指标论；失去周期性评价的标尺，难以及时甄别机构或团队中“搭便车”的行为。旧体制与新格局之间的隔阂使得政产学研用合作机制不畅，多方共赢的利益分配机制难以兑现，阻碍了国家创新体系效能进一步提高。

在以美国科技脱钩为代表的发达国家对我国技术封锁日趋严峻，关键核心技术的相关知识流和信息流通道变窄的情况下，依赖外部科技成果的吸收-引进-再开发的创新体系已经无力支撑我国未来社会经济的高质量发展；实现保持经济平稳运行、打赢抗疫攻坚战、实现“碳达峰碳中和”等我国当前的宏观目标也对国家创新体系整体效能的提升提出了迫切要求。面对外部激烈的科技竞争态势和内部迫切的科技创新成果需求，提升国家科技创新体系整体效能成为我国当下必然的战略选择。

三、新时期国家创新的新方向

在动态情境中，创新体系的竞争优势将发生变化，新兴创新体系将逐渐演化成熟。根据克里斯蒂娜（Cristina，2019）的研究分析，从低水平到高水平的经济发展，伴随着国家创新体系的能力建设，中等收入国家致力于长周期技术研发和知识创造，通过创新投资和产业升级，能够在避免中等收入陷阱的同时完成自身创新能力建设。相比较而言，高收入国家则需要把握新技术的机遇以保持自身领先地位。当前中国恰是处于科技创新战略机会窗口期的中等收入国家。中国经过二十余年的建设，已经建立了较为完善的国家创新体系框架并在创新型国家建设中取得突破性成就，现阶段正在寻求进入创新型国家前列和建设世界科技创新强国。

科技强国的核心指标包括：具有自然科学、社会科学和人文科学的理论原创能力，拥有从事高水平、具有转型意义的基础研究和应用基础研究能力；掌握几乎所有产业的核心技术，并具备不断开发产业引领技术、新型技术的能力；在知识产权贸易中处于有利的地位，并拥有一批世界级创新企业。为实现科技强国的中长期目标，在建设创新型国家的过程中，我国提出了“科技自立自强”和“健全社会主义市场经济条件下的新型举国体制”两个新的路径。

（一）科技自立自强

科技领域的创新资源和信息交换的实质是知识资源的交换。在经济全球化环境下，知识的无国界、非独占性和可持续性使得发展中国家能够快速获取技术知识并建立优势。然而，经济全球化具有时空的不均衡性，世界经济进入低迷期后，逆经济全球化、单边主义和保护主义开始抬头，以国境为边界的国家创新体系之间的创新资源交换减缓甚至发生停滞。早在1999年，王春法即指出，国际竞争的战线已经明显前移至研究开发阶段。科技自立自强路径成了中国国家创新体系应对外部环境变化的必然选择，人才将成为实现科技强国最为关键的要素。

（二）新型举国体制

党的十九届四中全会提出“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。新型举国体制是新时期国家创新体系内部对子系统及创新主体间重新配置资源、激发不同子系统不同功能以实现“整体大于部分之和”的新路径。其核心包括对政府和市场作用的调整、对创新行为主体的调整及对区域创新体系的调整。

重大科技攻关是一项系统工程，而系统工程又必须依靠“集中力量办大事”的举国体制推进。举国体制能够汇聚多方资源用以组织实施重大科技活动，这种方式在科技领域曾被世界各国广泛采用。但举国体制有其特殊性、适应性和局限性，主要依靠行政资源配置的方式，在过去的科技发展过程中出现了院所机构冗余、财政负担过重等问题，同时也不利于企业充分发挥在创新中的主体作用。李哲、苏楠（2014）的研究指出，新型举国体制面临着从行政配置资源为主到市场配置资源为主、从产品导向到商品导向、从注重目标实现到目标与效益并重的三大转变。沈律（2021）认为，国家创新体系正面临着由政府行为主导的大科学向由政府、个人、企业、社会、团体、跨国企业、科技基金会等多方面有机结合的超大科学的转变。新型举国体制强调引入市场机制，以直接面向市场的产品调动资本和市场主体参与，既要发挥行政力量对资源的集中调配优势，又要调动市场主体积极性，聚集多元力量共同推进关键核心技术攻关。

围绕创新行为主体，陈劲（2021）从“整合式创新”的角度提出了中国特色新型国家创新体系的核心是企业，以中央企业为龙头、国有企业为主力军、民营企业为生力军。大型企业与中小企业和谐共生，国企民企多维、多领域协同推进三次产业融合发展和区域协调高质量的整合创新生态。谢绚丽等（2021）提出以新产业培育为目标的国家创新系统，这一系统的核心主体是企业、政府、大学、研究院所和金融机构，企业作为技术创新的主体处于中心地位。孙夕龙（2021）提出，中国特色国家创新体系以企业为主体，由政府、科研机构和大学、企业及相关社会组织构成。尽管各类视角下的创新主体有所不同，但这些资料充分表明，新的国家创新体系赋予了能够“桥接”政府和市场、吸收多元创新资源投入关键核心技术攻关的各类研发机构和主体充分的成长空间。

区域创新体系作为国家创新体系的子系统，服从于国家创新体系的战略目标与布局，同时其目标功能偏向创新活动的中下游。在国家创新体系的系列调整优化行动中，区域创新体系常常通过注入社会资源等方式推动创新活动主体的技术研发和成果应用。因此，区域创新体系也是新型举国体制的重要组成部分。