第二节 推行新政之举措

清王朝到了20世纪初已是腐败不堪。清末新政，百废待举，善耆对清政府的新政事业多有贡献。但是，当时革命风潮风起云涌，很多改革措施都胎死腹中抑或半途而废。1908年（光绪三十四年），宪政编查馆拟定《逐年筹备事宜清单》，其中涉及善耆掌管的民政部的多项新政事业。此设计计划施行到第九年，即1916年（光绪四十二年）全部完成，但是实际上光绪帝1908年（光绪三十四年）就病逝了，所以1911年1月27日（宣统二年十二月二十七日）又重新修正了《逐年筹备事宜清单》，计划到1913年（宣统五年）全部施行完成。善耆为此规划颇多，并积极付诸行动，有些规划的实施程度甚至超过原有预期。然则，总体来看效果却不是很理想。

一、整顿警察

民政部既负责整顿京师警察，也负责督导地方警察。善耆认为，“巡警为民政之大纲，中央为各省之总汇，臣部忝司内治，有管理地方行政之职权，而警察一端，尤为防患保安之要务，非有指臂相使之用，不能收整齐画一之功”[18]。他就是在这一总体思路的指导下整顿警察的。

（一）整顿京师警察

整顿京师警察是善耆诸多新政措施中较见成效的一项。在此之前，中国漫长的历史中，从未出现过专门的警察系统。清王朝时期，京城治安由步军统领衙门、五城兵马指挥司和顺天府共同掌管，巡警是近代西方文化东传的结果。1902年（光绪二十八年）四月，为了协调新兴的警察机构与原有的步军统领衙门职权上的冲突，善耆担任步军统领并管工巡局事务，负责整修街道工程并管巡捕事务。步军统领衙门之实权几乎全部归于工巡局。这既是善耆正式举办京师警政的开始，也是清末警察制度向近代化迈进的关键一步。

善耆最早涉入警政是在庚子事变期间。他曾经帮助过日军组织“巡捕队”[19]，用来维持日军占领区的秩序。当时，巡捕队并不叫警察，但是它行使警察的职能，成为清政府建设警察系统的重要力量。这为善耆办理警政积累了许多经验，同时也是他结交日本人的开始，如他结识了安民公所总办柴贵，更重要的是结识了日本占领军司令部翻译兼军政事务长官川岛浪速。川岛浪速成为他最初承办巡警事务的重要倚赖对象，也是他同日本政客沟通的中间人。清政府在办警务学堂时，还任命川岛浪速为总监督，后又委任他全权办理警务。后来，民政部警务总顾问的职务也一直由川岛浪速担任。这与善耆个人的喜恶不无关系。一个日本人曾评论说：“现今之北京警察，虽由步军统领衙门及五营、巡警部等办理，但作为新制下之警察，可观者仅有巡警部。因办法幼稚固无法与欧美各国相比，但创立以来不到数年，即已获得上下之信任。此有赖于庆王、肃王、那桐、毓朗等当事者前后督励得当，但我日本人出了大力。”[20]日本人的评价虽有感情因素，但也在一定程度上说明了善耆与日本人之间的关系。

1905年（光绪三十一年），清王朝决定成立巡警部，总理全国民政、警政、营缮等事务。从此开始，警察事务受到清政府的特别重视。1906年（光绪三十二年），清政府实行官制改革，酌改巡警部为民政部。1907年（光绪三十三年），清政府任命善耆为民政部尚书，赋予他推进警政建设的权力。

善耆认为，“欲推广各省巡警，自以整顿京师警政为入手办法”，因而着力整顿京师警察。其一，整顿警察机构。善耆掌管工巡局之时，在工巡总局外设立了中、东、西三个分局，建立起新式的警察机构，后来又在外国公使馆区设立了分巡处。他任民政部尚书后，警察机构经过一段时间的裁撤、整理，渐趋完善。

随着中国警政事业的推进，原有的京师警察规制机构、人员冗杂，基层警力不足的问题愈加显现，改革警政成为当务之急。1908年（光绪三十四年），民政部又开始整顿警察厅区制度，将原有四十六区裁改为二十三区，分为内城十三区、外城十区，每区设区长一人，由七品警官充任。内外城巡警总厅各设厅丞（从三品、简任）一人，承民政部尚书、侍郎之指挥，监督管理本厅一切事务；总佥事（从四品、奏补）一人，佥事（正五品、奏补）三人，五品警官四人；六品警官内城十人，外城九人；七品警官（奏补）内城十一人，外城九人；八品警官（咨补）内城十四人，外城十三人；九品警官（咨补）内城十五人，外城十三人。总佥事以下之佥事、各等警官承厅丞之指挥，监督分理本管一切事务。内外城总厅内各设总务处、行政处、司法处、卫生处，又各设五所，即事务所、巡查所、守卫所、军装所、刑事检查所。总务处，以总佥事领之，以奏补警官三员、咨补警官四员充科长、科员。行政处、司法处、卫生处以佥事一人领之，每处以奏补警官三员、咨补警官四员分充科长、科员。巡警总厅各设司书生，至多不过三十名，分区各设书生，至多不得过三名。[21]此次整顿在一定程度上实现了“精兵简政”的目的，加强了基层警力，为以后的改革奠定了基础。

这样的整顿在善耆看来仍然不够完善。1909年，他命汪荣宝、章宗祥等人拟定京师警察厅区制度改革章程，进一步推动警政改革。汪荣宝、章宗祥、金邦平、徐承锦 [22]等人几次讨论改定，拟成《改正厅区制度纲领》。他们四人都是留日学生，受到善耆的重视。汪荣宝曾入早稻田大学和庆应义塾学习东、西历史及法政，回国后担任巡警部主事、民政部参事，以及民政部右参议等职。章宗祥留日归国后，受到“伯乐”善耆的大力推荐，很快被清政府特赐“进士出身”，先后担任民政部财例局提调、北京内城巡警厅丞等职。他们又数次与善耆商议，“面谕奏稿大意”[23]，并根据善耆的意见，修改、增入数条，终成《改正厅区制度折（单）》。随后，清政府批准了民政部上奏的“整顿京师内外城巡警厅区”一折。[24]改革厅区制度实施时，裁撤各分厅，保留内外城总厅，总厅下设卫生、司法、行政、总务四处，每处下辖各科室，科以下设置小组，进一步完善了京师警察机制。

1910年（宣统二年），内外城总厅又在京城四郊地面设立六区，在各区之下分段设立派出所，将近四百处，以更好地维持治安。[25]这些机构的设立有力地促进了京师警察机构的规范化。经过不断改革，中国近代警察制度的分工愈发细密，职能愈发完整，中华大地上出现了一缕新的气象。到清亡，京师警察机构已基本成型。

其二，制定警律等规章制度，以“期于行政者有所依据，奉法者有所遵循”。善耆认为，“防患当在于细微，导民宜示以科禁”,“中国警政正待扩充，关系綦重，尤非订立专律，不足以昭郑重而密维持”。于是民政部在光绪三十三年八月“本之历代律意，参之各国成法，合之现在情形，酌拟《违警律》（草案）总则一章，罚则七章，附则二条”。[26]

《违警律》（草案）有利于警察维持秩序，有以下几个特点。一是能做到违章必究，总则第二条明确规定，“凡本律所未载者，不得比附援引”。二是特别人群排除在外。总则第一条规定，此律不能行于“有特别条约之外国臣民”。总则第三条规定，“精神病人犯本律所列事项时不论”，但是不包括“酗醉者”。总则第五条规定，“凡出于迫胁，无力抵抗，致犯本律所列事项者，不论”。总则第六条规定，“凡犯本律所列事项未遂者，不论”。三是对未成年人亦有规定。总则第四条规定，“未满十六岁者，犯本律所列事项时，由巡警官署申饬之，且告其父母，或抚养人”,“若不知其父兄或抚养人时，八岁以上之幼童，监置于巡警官署所指定之教养场，未满八岁者，则送之养育堂”。四是屡犯要加重惩罚力度。总则第四条规定，“若满十六岁者，于处罚完结后六个月以内，有再犯时，科其父兄，或抚养人以十元以下，五角以上之罚金”。总则第七条规定，“凡曾犯本律事项者，于处罚完结后，六个月以内再犯时，加重一等科之”。[27]

1908年（光绪三十四年），经宪政编查馆核定，清政府颁布共十章四十五条的《大清违警律》，并要求“于颁定文到之日三个月，所有各直省一律施行”。《大清违警律》可以说是近代中国第一部正式的违警法，被立法者寄予了“防微杜渐，纳民轨物”的深切期望。《违警律》编成后，也确实得到了比较好的实行。《盛京时报》中的一篇文章《禁烟用新刑律之特色》就说：“自法律改良，新刑律草案编成后除《违警律》外，均未实行。”[28]

善耆认为，“京师警务系各省之观瞻，内外警厅为臣部所直辖，自应通行考核，一律办理”，所以他又拟“《考核巡警官吏章程》九条，京师自巡警总厅厅丞以下”,“均由臣部定期考核”,“黜陟兼施”，以使“群下咸知激励，庶警务日有起色，新政藉以推行”。[29]章程规定，京师巡警总厅厅丞由民政部随时考核，出具考语；各省巡警道由部考核，咨行各该省总督、巡抚出具考语，均自到任日起，每届三年期满，胪列奏闻；京师总厅及各省道所属官员，除该部随时考查外，应由该管厅丞及巡警道分造清册，出具考语，每届六个月申报一次；京师总厅及巡警道办事之成绩，应分类造册列表，每六个月申报民政部，其应报内容包括拟订章程任用属员、布置巡警、收发经费、课程教练、清查户口、行政警察、保安警察、卫生警察、消防警察、司法警察、外事警察等十二项，各项细目由各该管衙门编定；总厅厅丞及巡警道之考核成绩，由民政部分别等差，届期报告皇帝。[30]这些规则章程的制定有利于警令的实行，一定程度上促进了警政事业的发展。

其三，拟定《高等巡警学堂章程》（宣统二年十月），分十二章对学堂重要事项分门别类地做了专项说明，并饬令各地普遍设立高等巡警学堂。京师设高等巡警学堂时，各省城及府厅州县也要设立巡警学堂，但他们所拟章程、编制课程，多未一律。善耆等人悉心酌度，“就京师高等巡警学堂办法，参之各省奏明章程，详为核拟”，并且让“所有各省会未经设立巡警学堂者，统限三个月内设立，已有者应按照此次奏明章程更定，其有仍名警务学堂、警察学堂者，亦令一律更名高等巡警学堂”。[31]

《巡警学堂章程》明确规定了学堂的宗旨，不同人员的职权，应授科目，考试与计分情况，奖惩制度等。善耆对高等巡警学堂的统一规划有利于地方警政的发展，然而学堂仍然“以圣教为宗，以艺能为辅，以理法为范围，以明伦、爱国为实效”，不允许学生、学警离经叛道，犯上作乱。[32]这样的规定与“中体西用”的思想有类似之处，都希望以中国传统的儒学思想来钳制西方思想的不断“入侵”，维护清王朝封建统治的目的极其明显。但是，相较于“中体西用”，警政学堂的办学理念已经有所进步，不再局限于仅仅引进西方的技术和器物，已经上升至学习西方制度的层面。这不仅体现了善耆颇具锐意革新的思想，也表明了当时国人整体思想的进步。

其四，催设京师高等巡警学堂，“使从事警务人员”,“学有专门”。京师警务学堂成立时，善耆特别关注，在学堂设立、章程厘定、经费拨给上都给予支持。京师高等巡警学堂创办时，善耆派亲信丁士源为监督，以培养警政骨干为目标，把正规培养与短期训练相结合。正式人员招收在职警官和生员、监生等。短训人员是在职巡警进巡警教练所，三个月毕业后回原处工作。[33]当时，川岛浪速向善耆介绍了日本警察的教育制度，并且推荐了十几名日本教官，如町野武马（后张作霖的顾问）、镰田弥之助（后奉天满铁公所所长）。[34]善耆还呈请清廷给了川岛浪速一个“三品顶戴”[35]。可见，中国京师警察的发展受日本影响很深。

多名留日学生还在善耆主持下的民政部受到重用。如顾鳌任职于民政部外城巡警总厅，胡礽泰曾任民政部员外郎、郎中，延鸿曾任民政部左参议、民政部右丞，章宗祥曾任内城巡警总厅厅丞，汪荣宝曾任民政部右参议、左丞。[36]这些人连同宪政编查馆内的留日学生成为警政制度相关法律法规的主笔人。留日学生在参与订立制度法规的同时，也十分热心于进入实操职位。汪荣宝获悉章宗祥晋升为内城巡警厅厅丞的消息后，感慨道，“留学生之离议论界而入办事界自此始，为之欣喜”[37]。

善耆对京师警厅官员的考核比较严厉，对警察事业的发展做出一定贡献。朱德裳谈到，载沣监国时，善耆“厘定两厅官制，汰冗员，增岁薪，裁骈枝局署”，行之一年，取得了很大的成绩。[38] 1910年（宣统二年），民政部迅速侦破汪精卫刺杀摄政王案，就是他积极整顿京师警察的结果。

（二）筹划地方警政

善耆不仅积极建设京师警政，还十分关心地方各省警政事业的创办进程。清政府地方警察的筹办经历了一个从盲目、分散到统一建设，从没有专门警察机构管理到专门机构巡警道的设立，从各地法规互异到有统一章程可循的过程，在此过程中善耆的筹划之功实不可没。

首先，制定巡警道相关警律规章。善耆除了拟定对京师和各省都有效的《违警律》外，还专门拟定了地方性的巡警道法规。1908年（光绪三十四年），各省陆续设巡警道，管理全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生事务，每省各设一员，直接受督抚指挥，间接受民政部监督。然而，各地警政始创，“编制各殊，章程互异，不独精神未能统一，即形式亦复参差”，善耆认为这是“警察机关未臻完备，内外隔阂，呼应不灵，不得不各囿方隅，姑仍旧贯”所致，所以他认为应设“巡警专司”来“挈领提纲”。为使地方警政统一建设，他于光绪三十四年三月督饬员司按照“厘订官制王大臣奏定外省官制内关涉警政事项，并参酌学部奏定各省学务详细官制章程”,“拟成《巡警道官制及分科办事细则》十五条”。[39]

这个细则包括多个方面。一是关于巡警道的职权，实行双重领导。各省设巡警道一员，受本省督抚节制，管理全省巡警事宜，另外还要受民政部节制。二是巡警道员的任命。各省巡警道员缺，由民政部遴选相当人员开单，分别奏请，简放或试署，各省如有历办警务熟悉情形人员，准由各省督抚开单，出具切实考语，咨送民政部，由民政部按章办理。三是巡警道的任期。巡警道自到任之日起，每届三年为俸满，到时按考核成绩，或留，或升，或调他省，或调本部。四是巡警道要就所治地方设置警务公所。警务公所分为四科，即总务科、行政科、司法科、卫生科。总务科掌公所总汇之事，包括考订章程、承办机要、考核属员、分配官警、编存文牍、收发经费、统计报告及警学各事项。行政科掌行政警察、高等警察、国际警察之事，包括整顿风俗、保护治安、调查户口、稽核工程及消防警察各事项。司法科掌司法警察之事，包括预审、探访、督补、拘押及违警罪各事项。卫生科掌管卫生警察之事，包括清道防疫、检查食物、屠宰考验、医务、医科及官立医院各事项。每科设科长一员，秩视五品；副科长一员，秩视六品；科员额缺由巡警道酌量事务繁简定之，秩视七品，均以毕业之巡警学员、曾经办理警务得力人员组成，但每科至多不超过三人。[40]

1910年（宣统二年）四月，善耆又酌拟《巡警道属官任用章程》十三条，对巡警道属官的任用进行了规范。[41]章程主要包括五个方面的内容。一是警务公所之科长、副科长等，均需经过考试，合格者才得分别奏咨补用。二是考试分为“高等考试”和“区官考试”两种，出任警务公所之科长等员，应进行高等考试，报名资格是在高等巡警或法政、法律学堂学习二年以上、毕业得有文凭者，或曾从事警务三年以上卓有成绩者，而曾于京师法科大学、法政学堂正科或高等巡警学堂正科毕业，或在外国政法大学、政法专门学堂毕业，经学部考试给予出身者，可免其考试。三是高等考试由各省巡警道主试，并请各该总督、巡抚派员监试，遴派“深通中外法学”者为襄校。四是考试之科目有八项，其中“宪法纲要”“大清违警律”“法学通论”及“警察学”四科为必试科目；凡颁定之各种警察章程、地方自治与选举章程、各国户籍法大意及统计学等四科为选试科，应试者可先期报明选试一科，而录取则以主科之考试分数为准。五是考试合格者也有试用期，由各巡警道按照被录取人之考试成绩及原官阶、出身等，详请总督、巡抚，分别派署科长、副科长之职，以一年为试用期，期满再由巡警道出具考语，报请总督、巡抚奏补。[42]《巡警道属官任用章程》是对《巡警道官制及分科办事细则》的细化与补充，有利于完善警察的选人用人。

民政部这些规章条例的制定使地方警政事业逐渐走上规范化、制度化的轨道。

其次，详细筹划地方警政办理进程。清政府办警政时，对厅州县及以下各级警察机关建设缺乏规划。1908年（光绪三十四年），宪政编查馆拟定《逐年筹备事宜清单》，预计用八年完成地方建警工作。根据规划，在第二年（1909年，按规划是光绪三十五年，实际上是宣统元年），民政部与各省督抚同办厅州县巡警，限年内粗具规模；在第三年（1910年），民政部与各省督抚同办厅州县巡警，限年内一律完备；在第四年（1911年），民政部与各省督抚同办乡镇巡警；在第五年（1912年），民政部与各省督抚共同推广乡镇巡警；在第六年（1913年），民政部与各省督抚同办乡镇巡警，限年内粗具规模；在第八年（1915年），民政部与各省督抚同办乡镇巡警，一律完备。[44]1909年（宣统元年），善耆详细筹划了举办地方警政事宜清单，对警政做了详细规划（见表一）。

最后，考查各地警政工作落实情况。

对广东省在警政人员方面出现的问题，善耆召集汪荣宝、延鸿、丁士源等人到肃王府讨论对策。御史麦秩岩在上奏广东警政人员腐败的奏折中建议，将各省民政司和巡警道人员的任用权收归中央，越过地方督抚一级。但是，汪荣宝认为这样的设置，对地方控制过严，中央权柄过重，建议仍由地方督抚“预保”，但须先由民政部“核准再奏”。[45]这样，既能保证中央对地方的有效控制，又能确保地方权力的执行。

为检查各省警政落实情况，并保证检查工作切实有效，善耆还命章宗祥等人拟就《巡视各省警务章程》，并派熟悉近代警政体系的留日学生汪荣宝等人前往各省检查工作。

警政筹办伊始，中央并无定制，地方督抚自己摸索，此种状况对警政发展甚为不利。善耆对警政事业发展做的长期规划，使各地督抚有章可循，逐渐扭转了地方各自为政的局面，警政建设始有所突破。据记载，“民政部之有巡警，所以整齐地方，纳民轨物，近来东西各国讲求规制，日益精严，其能约束人民，号为法治国者，实赖巡警职司完备”[46]。这样的高度肯定表明了善耆举办警政事业在一定程度上获得的成功，也能看出清朝末年中国法制事业确实取得了一定的进步。

1910年（宣统二年）十一月，宪政编查馆将1910年（宣统二年）四月二十九日第二年第二次考核各地巡警情况上奏。厅州县巡警，业经完备情形者，惟四川、黑龙江等省。吉林一省，其警额之增多，诚非易。四川督臣赵尔巽业将该省厅州县巡警一律完备及提前开办乡镇巡警各情形于本月十五日专奏在案，现查该省共计一百三十二厅州县，均据报称完备。黑龙江各属巡警开办最为提前，除新设治各属现时始能成立外，其余各府厅州县不惟城厢巡警业经完备，即乡镇巡警亦渐次成立。四川、黑龙江两省先后完备，实属卓有成效。奉天已次第成立，年内可期完备。直隶整顿各属巡警以教育为入手办法，就现时而论，殆已渐次设齐。吉林筹备较早，曾将办理城乡巡警情形奏明在案，除该府厅州县三十余属外，城乡巡警已办者共计五十余处，合之马步长警已达一万一千七百余名，是为上警，又筹办预警二万六千余名，以辅不足。浙江、江西、广东称节次推广，渐臻完备。安徽惟省城芜湖规模较备。江苏省城扩充公所，整顿警务并组织骑巡侦探巡逻等。陕西上届已粗具规模，本年饬属再行扩充。新疆的省城开办较早，各属虽经陆续举办，究未齐全。南疆维回错居，语言各异，本难选举合格，惟巡警重在联络乡村，互相保卫，应照章就本地人民酌量考选教练，俾渐知服从义务，共保治安。此外，如江苏之上海、镇江，浙江之仁和、钱塘以及山西、河南、福建、广西、湖南、湖北、贵州、甘肃等省，或水陆兼营，或择要成立，或创办业已过半，或经费尚待宽筹，要皆遵章饬属举办以期无误。[47]从中可以看出，各地巡警事业发展极不平衡。

到清亡之时，各府厅州县巡警大都已开办，警察机构、律例条文大体完备。但是，警政在各地的发展并不平衡，直隶、上海、四川、黑龙江建制较为完备，新疆、西藏到清亡的时候几无建制。

二、管理书报

鸦片战争以后，清政府的统治江河日下，对人民思想言论的钳制有所松懈。加之西方殖民侵略的需要，一些外国人开始在华办报，并以迅猛之势自东南沿海发展至都城北京。晚清风气渐开，报纸发行量日增，逐渐打破了儒家经学一统天下和注经式的信息传播方式。随着资产阶级维新思想兴起，为了宣传现代思想，创办近代化的报刊成为中国先进知识分子的广泛要求。到19世纪90年代，随着维新运动的日益深入，全国掀起了一场国人办报的高潮。到20世纪初，办报风潮更是此起彼伏。

报纸能启发民智，“佐政府之不逮”，与人民言论自由关系密切。善耆已经意识到报刊在传播消息、传递思想、鼓舞民心方面的重要意义。他曾说，世界各国均十分关注报纸，因为“政府之命令，议院之裁决”，若能获得“报纸之赞成”，便可顺利实行。他还称赞报纸为“启迪新机，策励社会，严握文明进步”的枢纽。[48]因此，他比较鼓励报纸杂志的创办，努力营造相对宽松的舆论环境。清政府宣布“预备仿行宪政”后，善耆就让民政部侍郎黎宗岳出面组织国会期成会，并创办《国报》。后来又支持各省咨议局议员集资创办《国民公报》，由徐佛苏任主笔，鼓吹立宪。

但是，善耆考虑到，“京外各报渐次增设”[49]，但是良莠不齐，有人“挟私攻讦，藉端诋毁，甚或煽助异议，摇惑人心”，存在着极大隐患，必须加以约束。报馆规则的制定可以将其纳入规范化渠道，但是报律的制定“未易旦夕告成，而报章流弊渐滋，又不可不亟为防闲之计”。所以，善耆建议“一面酌定约束报馆规则，行令内外城巡警总厅遵照办理，一面复经请旨饬下修律大臣纂订报律”。[50]

报律的制定引起朝中内外的关注和争论。京师各报馆具禀民政部要求言论自由权，张之洞也向善耆提议“立宪国均有国民言论自由权，不宜过于钳制”；奕劻却提出“报纸常以攻击政府泄漏秘密为能事，亟宜严禁”。另外，清政府欲将报律推行租界，驻京英使又指驳新定报律十余事，说“租界报馆难以沿用”。[51]因此，制定报律复杂异常，面临着来自各方面的挑战。

善耆认为“报章论说动系中外视听，稽查约束实不容缓”。于是在1907年（光绪三十三年）重加厘定报律，拟报馆暂行条规十条，对报馆和报纸的一些重要事项做了规定，如报纸不得登载内容：一诋毁宫廷事项；二淆乱国体事项；三妨碍治安事项；四败坏风俗事项。[52]可见，厘定报律其实在一定程度上是为了维护清廷的利益，但是它也使新闻报刊业有章可循，逐渐规范化。

善耆认为报馆以“开通风气、提倡公论为主，其言论所及动与政治风俗相关”,“各国皆有新闻条例之设，用以维持正义，防制讹言，使舆论既有所发抒，而民听亦无从淆惑，意至善”。[53]1908年（光绪三十四年），他悉心筹议，编成四十二条报律。报律“折衷于日本新闻条例，酌加损益，尚属周密”，得到宪政编查馆的首肯。[54]但奕劻等人仍认为其有二缺点：（一）第十四条中的诋毁宫廷、淆乱政体、扰害公安，侵入了刑律范围；（二）革命党在东南洋一带，借报纸逞狂言之鼓吹，按报律仅处二十日至二年监禁，附加二十圆至百圆之罚金，判罚太轻。[55]当时，正式颁布的报律共四十五条，比原草案的规定增加了三条，并对原草案中的若干条款进行了许多修改，反映出清王朝统治集团内部以及新旧思想之间的博弈。可想而知，善耆在改革过程中遇到的或明或暗的阻挠与障碍何其之多。这位末代肃亲王需要极大的勇气与毅力才能于种种桎梏中追寻改革的目标。

清政府颁布的四十五条报律，包括多个方面。一是备案制度。第一条规定，凡开设报馆发行报纸，于发行前二十日由该管地方申报本省督抚咨明民政部存案，即名称，体例，发行人或编辑人及印刷人之姓名、履历及住址，发行所及印刷所之住址。二是事实有错就改。第八条规定，报纸记载失实，经本人或关系人申请更正或送登辨误书函，应即于次号照登。第九条规定，记载失实事项，由他报转抄而来者，如见该报自行更正或登有辨误书函时，应于本报次号照登，不得收费。三是报纸有严格的纪律要求。报律明确规定了报纸不得揭载的诸多事项，即经审判衙门禁止旁听之诉讼事件，未经公判以前的预审事件，经该管衙门传谕禁止登载之外交、陆海军事件，未经阁抄、官报公布之谕旨、章奏，诋毁宫廷、淆乱政体、扰害公安、败坏风俗之语。另外，发行人或编辑人不得受人贿赂，颠倒是非；发行人、编辑人亦不得挟嫌污蔑，损人名誉。五是报律对违背报律人的处罚，多达十八条。六是报律规定各报之间不得随便抄袭。报律第三十八条规定，凡论说纪事确系该报创有者，得注明不许转登字样，他报即不得互相抄袭。第三十九条规定，凡报中附刊之作，他日足以成书者，得享有版权之保护。六是外国发行的报纸在入境时也要按本律规定。报律第四十条规定，凡在外国发行报纸，犯本律应禁发行者，禁止其在中国传布，并由海关查禁入境，如有私行运销者，即入官销毁。因为当时许多中国人跑到国外，特别是在日本创设报刊，如改良派在日本创办的《新民丛报》、革命派在日本创办的《民报》。这些报刊明显违反了清政府报律的规定，所以在国内都是禁报。七是报律对不合理的规章制度进行了清理。报律第四十五条规定，本律施行以后，所有前订报馆条例（如清政府于1907年颁布施行的《报馆暂行条规》）即行作废。

京师地区的报纸发行由民政部直接管理，善耆的意志对报纸的发展存在较大影响。20世纪初十年的上流社会，善耆以思想开明著称，尽管他主观上并没有放弃政府对舆论的控制“权”，但报律的执行却产生了“宽松”舆论的实际结果，这有利于报纸的创刊、发行和新式思想的传播。开始，京师有“宫门抄”,《政治官报》发行后，国内士大夫“争集金开馆首都，数月间至数十家而尚未已”。然而，朝中大臣多认为报纸常“忤政府意”，善耆要负责任。于是，善耆“动与军机相龃龉”。他不胜其扰，又想推动报纸批评时弊，便“奏颁《管理新闻条例》，阳为干涉，阴实护持”。[56]这样，报纸“罚有主名”，有力地促进了报业发展。当时，“革命党人的机关报，最出名的要推北京的《国风日报》和上海的《民立报》。前者是同盟会会员白逾桓与景定成所办，后者是于右任所主持。它们都鼓吹革命，揭露清政府官吏的丑恶，但《民立报》几次被封，而《国风日报》则始终未被查封过一次，这和善耆的开明是分不开的。因为京师巡警厅是属于民政部管的，不经善耆的同意，断不敢查封该馆”[57]。当然，前提是报纸未超出报律所许范围。《国民公报》因载有“涉及宫廷之语”，即勒令停刊一星期。[58]由此可见，虽善耆筹拟报律有控制舆论之目的，但在实践中也有保护言论的作用。

报纸应如何发挥言论自由，从西方到中国都是非常难规定的。所以，报律在实施过程中自然遇到了许多问题。宣统元年，善耆掌管的民政部请求修正报律，认为“一年以来，详加体察，觉执行之际，尚有窒碍难行之处，自应请旨修正，以期完密而便实行”。善耆提出应当修正的条款主要有以下几点。一是对第七条的意见。报律第七条规定，每日发行之报应于发行前一日晚十二点钟以前，其月报、旬报、星期报、间日报等类均应于发行前一日午十二点钟以前送由该管巡警官署或地方官署随时查核，按律办理。但是，善耆认为，这条规定为原奏草案所无，因为官署虽有检查出版之权并无核定报章之责，报馆如有违犯，可于发行以后执法严惩，不能于发行以前，先事干涉，如果按该条所定各节，呈送查核必在发行以前，似各种报纸均须该管官署核定之后始准发行，这样仓促从事，既难保无疏漏之病，如果遍加勘定，又不胜其检索之烦，且报律为严防流失起见，若必待检定而后发行，则一切违犯之处，报馆反而可不任其责。二是对第四十二条的意见。报律第四十二条规定，凡违犯本律者，其呈送告发期限以六个月为断。善耆认为，呈送告发，应归何项衙门审理，律中未有明文，现在京城地面的报馆违犯各案，多由巡警厅办理，是误以检查权与审判权混为一事，实与立宪政体行政、司法分权之旨大相径庭，因为报律既定有各种刑名，其性质即与刑律无异；而违犯报律者，即与刑事犯无异，若独以违犯报律之案仍归行政衙门任便判断，殊不足昭郑重而杜分歧。[59]

京师毕竟是清王朝统治中心，朝中官员不允许报纸混淆视听，特别是进步、革命的言论是一些保守官员不能容忍的，善耆因而遭到了许多大臣的弹劾。1910年（宣统二年）十月，御史温肃上奏，认为善耆初设报律仿效“东西各国”,“条文每不适用”，以致报纸有数种弊端，主要有三：其一为逆党之机关，专摹写政府之腐败，提倡革命；其二为权要之机关，坐领官本，交通衙署，专以粉饰私人名誉；其三为无赖之渊薮，专务攻讦阴私，捏造黑白，挟制官府之举动。御史胡思敬也奏报馆藐视王章，请旨拏办。[60]于右任则把温肃奏折称为“奇异之奏折”，说：“惟指报馆为无赖渊薮，试问御史台其有赖渊薮乎？近数年之御史，如俾寿等类，污浊万分，诚足以羞天下之士矣，而温肃轻视人乎？”[61]

面对保守官员的种种指责，善耆的压力不可谓不大。而且，此时善耆通过调查也发现报律有不少“窒碍和难通之处”。因此，善耆不得不进一步完善报律。因此，善耆命章宗祥、延鸿、汪荣宝等人拟定请求修正报律的奏折。汪荣宝、金邦平、章宗祥于1910年（宣统二年）初，开始修订报律。为了使报律更加符合法理，留日学生经常聚会商议。例如，汪荣宝曾“出修正报律草案”与雷奋 [62]讨论，雷奋“欲有所删削”，汪深表同意，“允商诸宪政馆同人”。[63]之后，汪荣宝又与顾鳌、章宗祥等人多次讨论，拟成修正报律案提交资政院讨论。

但是，资政院开会讨论报律的时候，议员之间发生了激烈的争论，仅就第十一条有关名誉的争执在汪荣宝的日记中就曾记载数次。10月27日，“午后一时顷，以法典股第一科审查报律事赴院。讨论之结果，将第十一条修改，删去第十二条，而于第十三条加‘及其他政治上秘密事件’十字，又删去第十四条。其余各项，文句亦颇有所增易”。11月17日，“易宗夔 [64]提出修正案两条：一宣讲白话报免缴保押费之规定，一关于名誉损害之规定，皆以归附旧律为宗旨。顾巨六再三登台辩明《修正案》之主旨，‘保押费’一节卒用易议，其名誉一条（第十一条）辩论再四，由巨六提出修正案，众可决时已五时许”。11月25日，“再读报律案，将十六日顾巨六提出之第十一条修正案重付表决，反对者占多数，遂否决。于议员邦华[65]提出修正案，众赞成，逐条表决，讫第二十四条，已逾五时，宣告展会”。[66]激烈的讨论不仅是思想上的交锋，也是政治上的博弈。

1911年1月29日（宣统二年十二月），清政府正式颁布民政部修订的报律。民政部经过多次修正，报律最终增损为三十八条又附四条。[67]该报律与光绪年间的四十五条报律相比有所修正，主要包括以下几个方面。一是增加了对京师、省会及商埠以外地方发行报纸的优惠。报律第四条规定，在京师、省会及商埠以外地方发行者，前项保押费得以酌情减少三分之一至三分之二。二是对有所疑问的第七条进行了大的修改，即每号报纸应于发行日递送该管官署及本省督抚或民政部各一份存查。三是在报纸不得登载损害他人名誉之语后，又加上“但专为公益，不涉及阴私者，不在此限”。四是对违反规定的罚金数额相比四十五条报律有增加，有减少，而且还有增加的新的处罚。五是增加了关于本律之诉讼由审判衙门按照《法院编制法》及其他法令审理。六是明确规定，本律施行以后，所有光绪三十四年二月十二日颁行之报律，即行作废。

1912年（民国元年）3月2日，中华民国政府内务部颁布《详定暂行报律》。次日，上海《申报》《新闻报》《时报》《民立报》《天铎报》等十一家报社致电孙中山表示反对，孙中山立饬内务部取消。可以说，清政府民政部制定的报律具有一定价值，而民国政府迅速颁布的报律，缺乏统筹，结果遭到了反对。

善耆厘订报律的同时，还拟定了著作权律和出版律。他认为“著作一端，东西各国均设专律确立范围，保护权利”,“警察之半尤以集会结社新开著作数端为最要”。对于出版律，他认为“立宪各国人民言论自由之权均依宪法保障”,“臣部职司警政责在保安，诚以出版物之功”，因此“在预备立宪时代尤不得不慎重，将事以期，不致畸重畸轻”。1910年（宣统二年）八月，他拟出著作权律五章五十五条[68]，后来又拟定出版律五章二十五条[69]。善耆在这些律令中对什么是著作权、出版权，著作权和出版权的权利期限及继承，图书的出版、发行、呈报、审查等都做了详细的规定和说明。

著作权律主要有：（一）通例；（二）权利期限；（三）呈报义务；（四）权利限制；（五）附则。著作权律的主要内容包括以下多个方面。一是著作权的定义，即凡称著作物而专有重制之利益者，曰著作权，包括文艺、图画、帖本、照片、雕刻、模型等，而法令约章及文书案牍、各种善会宣讲之劝诫文、各种报纸记载政治及时事上之论说新闻、公会之演说不能有著作权。著作权年限已满者、著作者身故后别无承继人者、著作久经通行者、愿将著作任人翻印者，视为公共之利益。

二是著作物实行备案制度。著作权律规定，凡著作物归民政部注册给照，受本律保护；凡以著作物呈请注册者，应由著作者备样本二份，呈送民政部；其在外省者，则呈送该管辖衙门，随时申送民政部。

三是著作权的年限问题。著作权律规定，著作权归著作者终身有之，如果著作者身故，得由其承继人继续至三十年；数人共同之著作，其著作权归数人共同终身有之，又死后得由各承继人继续至三十年；著作者身故后，承继人将其遗著发行者，著作权得专有至三十年；凡以官署、学堂、公司、局所、寺院、会所出名发表之著作，其著作权得专有至三十年；凡不著姓名之著作，其著作权得专有至三十年；但当改正真实姓名时，即适用前条规定；照片之著作权，得专有至十年；但专为文书中附属者不在此限。

四是著作权的计算年限。著作权律规定，凡著作权均以注册日起算年限；编号逐次发行之著作，应从注册后，每号每册呈报日起算年限。

五是呈报义务。著作权律规定，凡以著作物呈请注册者，呈报时应用本人姓名；其以不著姓名之著作呈报时，亦应记出本身真实姓名；凡以学堂、公司、局所、寺院、会所出名发行之著作，应用该学堂等名称，附以代表人姓名呈报；其以官署名义发行者，除法令约章及文书案牍外，应由该官署于未发行前咨报民政部；凡拟发行无主著作者，应将缘由预先登载官报及各埠著名之报，限以一年内无出而承认者，准呈报发行；将著作权转售抵押者，原主与接受之人，应联名到该管衙门呈报；在著作权期限内，将原著作重制而加以修正者，应赴该管衙门呈报，并送样本二份。

六是对数人合成之作与编著等进行规范。著作权律规定，数人合成之著作，其中如有一人不愿发行者，应视所著之体裁，如可分别，则将所著之一部分提开，听其自主；如不能分别，应由余人酬以应得之利，其著作权归余人公有，但其人不愿于著作内列名者，应听其便；搜集他人著作编成一种著作者，其编成部分之著作权，归编者有之；但出于剽窃割裂者，不在此限；出资聘人所成之著作，其著作权归出资者有之；讲义及演说，虽经他人笔述，其著作权仍归讲演者有之，但经讲演人之允许者，不在此限；从外国著作译出华文者，其著作权归译者有之；惟不得禁止他人就原文另译华文，其译文无甚异同者，不在此限；就他人著作阐发新理，足以视为新著作者，其著作权归阐发新理者有之。

七是禁例。著作权律规定，凡既经呈报注册给照之著作，他人不得翻印仿制，及用各种假冒方法，以侵损其著作权；接受他人著作时，不得就原著加以割裂、改窜及变匿姓名或更换名目发行，但经原主允许者，不在此限；对于他人著作权期限已满之著作，不得加以割裂、改窜及变匿姓名或更换名目发行；不得假托他人姓名发行己之著作，但用别号者不在此限；不得将教科书中设问之题擅作答词发行；未发行之著作，非经原主允许，他人不得强取抵债。

八是对违反著作权的情况进行不同程度的惩罚。如假冒他人之著作，科以四十元以上、四百元以下之罚金；知情代为出售者，罚与假冒同。因假冒而侵损他人之著作权时，除科罚外，应将被损者所失之利益，责令假冒者赔偿，且将印本刻板及专供假冒使用之器具，没收入官。数人合成之著作，其著作权遇有侵损者，不必俟余人同意，得以径自呈诉，及请求赔偿一己所失之利益。侵损著作权之杂，不论为民事诉讼或刑事诉讼，原告呈诉时，应出具切结存案，承审官据原告所呈情节，可先将涉于假冒之著作，暂行禁止发行，若审明所控不实，应将禁止发行时所受损失，责令原告赔偿。侵损著作权之案，如审明并非有心假冒，应将被告所已得之利偿还原告，免其科罚。[70]

对于如何将著作权律付诸讨论与实行，许多留日学生向善耆提出了建议。汪荣宝认为《著作权律案》“本拟于下届正班具奏”，但“在开会以前奏交为宜，即商令警司赶紧缮写折、单，一面通知肃邸，请于明日加班具奏。旋诣肃邸，面陈一切”,[71]商议之后，善耆对其意见表示应允。

出版律主要有：（一）通则；（二）责任；（三）禁例；（四）罚例；（五）附则。出版律的主要内容包括以下多个方面。一是备案制。出版物于发行前应备样本二份，呈报民政部，在外省者应呈管辖衙门，并随时申送民政部。著作物出版应由著作人、发行人联名呈报，但非出售物品得由一人呈报。凡已呈报之出版物再版，有修改、损益等者仍应呈报。凡是出版未经注册之著作应据缘由呈报。

二是出版责任问题。出版时应将以下各款载于出版物末幅：著作人之姓名、地址；发行人之姓名、住址及发行之年月日；印刷人之姓名、住址及印刷之年月日。

三是禁例。凡是冒渎、淆乱政体，妨害治安，败坏风俗的都不得出版。损害他人名誉的，不得出版，但是专为公益起见而能证明其事实者不在此限。外交、海陆军及其他政治上秘密事件，未经该官署允许者，不得出版。诉讼或会议事件按照法令禁止者不得出版。

四是对违反出版禁例的处罚。根据禁例，如有违反者，根据不同的情况，进行不同的处罚，少则罚五元，多则一百五十元；轻者二十日以上监禁，重者一年以下监禁；甚者，原物收没入官，或者除处罚外，还要将被害者损失，责令加害者赔偿。[72]

善耆对报纸、著作权、出版权等问题进行了详细规划，虽然程序失于简单化，但它标志着中国书报的编辑、出版、发行等业务已纳入了制度化渠道。虽然这些书报律令有控制舆论之嫌，但是毕竟使书报业有法可循，况且一些律令条文在一定程度上能保护言论、出版自由。他对书报规则的制定对中国以后的书报制度产生了不小的影响。正是在善耆的授意下，留日学生可以将自己对近代政治、社会的期望注入他们所执笔的律法之中，在客观上推动了中国的言论、出版自由。

三、积极禁烟

鸦片本来可以入药，以缓解病人的痛苦。但是，一旦吸食鸦片上瘾，就会给吸食者带来无穷的祸患，更甚者危及国家安全。鸦片贸易使中国的社会经济和国家财政遭受重大的破坏和损失，严重损害了中国人民的身心健康，将中国拖入泥潭，阻碍了中国的振兴之路。《东方杂志》“社说”栏目有一篇文章《哀同胞之将亡》哀痛地陈述了这样的事实，即“吾全国同胞吸鸦片者居十之五，词章学究居其二，纨绔子弟居其一，三者故为全国同胞之最大多数，多数即如是，其余少数虽人人有拔山之力，扛鼎之勇”，在列强面前，也只能是“枪林弹雨中之微菌”,[73]时刻面临着亡国灭种的危险。毓璋也曾上奏说，“吸食者弱身耗材，废时失业，迨至资材耗尽，而寡廉鲜耻，无所不为，甚非力图富强之道”[74]。因此，中国欲屹立于世界民族之林，必须禁绝鸦片之毒害。

鸦片之禁始于雍正，历嘉庆、道光，禁烟条例删除殆尽，很有必要重新厘定章程。禁绝鸦片是清政府实行新政的重大举措，而且，禁烟受到国际舆论的支持，有良好的客观环境。禁烟是中国内政，民政部首当其冲。

善耆认识到鸦片流入中国百余年，浸染之风尤剧，虽然吸烟仅系个人之事，但危害社会，所以他对此事非常关心。在杨云史随使英国时，善耆告诉他“禁烟事将与英签十年禁绝之约，逾期自认赔偿”,“愚谬误国”，希望他“善佐李钦使，留意补救”,“诚益国家”。[75]

于内，该如何禁绝呢？

首先，参与厘定《禁烟条例》。善耆认为禁烟之举可“扫除沉痼，振起疲羸，为自强第一要政”,“禁烟之有无成效，视稽查之疏密为衡，奉行之是否实力，视功令之宽严为断，欲使杜绝弊端，力戒粉饰，自非详订禁烟稽核章程、严定考成办法不可”。[76]

上任之初，善耆就命令民政部官员着手制定《鸦片专卖章程》。章程规定在北京设立京师官膏专卖局，严禁私自运送鸦片类药物，并派员专门稽查。章程还规定“凡洋药局之洋药由总局收买”[77]，吸食鸦片的人要登记造册，发放牌照，以便于管理。1908年（光绪三十四年）10月，为了方便禁烟，同时加强对禁吸的管理，民政部又颁布了《发给购烟执照章程》和《管理售卖膏土章程》。这两个章程详细规定了领取购烟执照和土膏店的开设、运营等事项。

《发给购烟执照章程》总共十八条，主要有以下内容。一是章程明确规定购烟土膏者均须持有执照，无执照者不得购买。购烟执照分购土和购膏两种，每三个月为一张，满三个月更换一次。凡吸烟之人限期自赴该管区呈领购烟执照，过期概不发给。凡未有瘾者，不得蒙混领取执照，购买膏土以供他人之用。二是章程规定了购烟执照持有者必须遵守的细则，即购烟须有执照；每次购烟时，应将执照交膏土店注明所购数量，并盖印该店字号戳记；自发照之日起，吸烟者每年至少减其所吸的八分之一；所领执照满期则不能再以此照购买膏土，应将原照呈该管区更换，如未将上次执照缴还者，不能领下次的执照；持照购烟时，欲预购数日份或一月份者听便，惟不得过三个月所吸之总数；持照购烟时，不准补买前数日未购膏土；凡领膏执照者，不准购土，领土执照者，不准购膏；如以烟灰作价抵买烟膏，仍须持有执照，其抵买烟膏分量，按每日吸食之数分日注明。三是章程对旅客吸烟情形做了明确规定，即呈领旅行购烟执照者，须将姓名、年岁、籍贯及吸烟分量详细注明，其呈纸须盖印该旅店水印，无旅店水印者概不发给；旅客至店如为时已晚，不及呈领执照，准其暂时设具吸烟，至第二日尚不呈报者查出罚办；旅客出京时该旅店应将执照收回，赴该管区缴销；旅客出京时如欲购烟以备途中吸食者，至多不得过三日所吸之数。[78]《发给购烟执照章程》制定的目的在于通过发给执照控制吸烟的规模和数量。

《管理售卖膏土章程》也总共有十八条，明确规定其为实行限制售卖膏土而设。一是章程规定售卖膏土各店应到厅领取营业执照，每年更换一次，否则不准开店。各店领照时，要按照成本缴纳照费。成本一万元以上者，每年缴照费为六元，五千元以上者，每年四元，不及五千元者，每年缴二元。二是严格限制开设膏土店。凡为他项营业而带卖膏土者应各营本业，不准带卖膏土。凡膏土店业已兼营别业者，予限三个月，将所存膏土售完，缴销执照，专营别业。开设膏土店成本不及一千元者，一律停止，改营别业。膏土店运洋、土药到京，须将数目赴厅呈报，否则即系私土，查出即销毁。膏土各店应将卖买膏土实数，按月造册送厅查核，不得隐漏。各种膏土每两售钱若干，应按照市价于柜上悬牌书明，俾众周知。三是章程规定了不得再售膏土的相关事项。购烟人所持执照如已逾所用之时，或已满应用之数者，不得再售膏土。以烟灰作价抵卖膏土，其分量仍须注明于执照后，未持执照者，不准抵给膏土。膏土店内不准存放烟枪，掌柜、伙计等实有烟瘾已领执照者，亦不准在店吸食。四是章程还对不按规定售卖膏土者进行惩罚。如将膏土卖给未持执照之人，或虽持执照不依所定分量，或卖给膏土不将分量注明者，一经查出，即地罚办。[79]《管理售卖膏土章程》意在通过管理膏土店控制吸烟的规模和数量。

《发给购烟执照章程》和《管理售卖膏土章程》的制定和执行，加强了清政府对鸦片售卖与吸食的控制和限制，在一定范围内明确了吸食和售卖鸦片的相关人员，在一定程度上抑制了鸦片的泛滥。

为了明确禁烟的奖惩办法，民政部还会同修订法律大臣受命撰写禁烟条例。撰写的重任再次落到了留日学生的肩上。汪荣宝等负责拟定禁烟条例草案，草拟完成后经善耆及沈家本首肯，提交咨议局进行讨论。在宪政编查馆审核通过后，条例由草案的十四条核定为十二条，并于宣统元年十二月颁布，要求京内外一体施行。根据这一条例，对制、贩鸦片、烟具和开设烟馆等危害社会的行为惩罚较重，对吸食鸦片的个人行为惩处较轻，为从根源上清除鸦片提供了制度上的保证。

在具体实行上，善耆把“清查种烟亩数，分期减种”作为“正本清源”的办法，至于“调查吸食人数，封禁烟馆限制贩卖办法”,“或关于地亩课税事项，或属于警察卫生范围”,[80]善耆表示也会逐步筹划。善耆采取的这种温和、渐进的改革措施，注重实际，可以比较有效地避免禁烟过程中可能产生的问题和矛盾，如医院卫生、产烟地经济等问题。

其次，在京师严厉禁烟。1908年（光绪三十四年）初，善耆成立京师官膏专卖局，从事鸦片专卖事宜，以杜绝奸商私售，为禁绝鸦片打下了基础。1910年（宣统二年），善耆命令内外城巡警总厅先后勒令烟馆及兼卖之膏土各店闭歇改业，同时发给吸烟者牌照，到期由内外城巡警总厅派医官诊验，烟瘾较深者发给新照继续观察，烟瘾较浅者到民政部所设的戒烟局去戒断，不再发给牌照。确实年老或有疾病的人，才能“换给新照”，但“仍须由医官盖戳”。[81]后来，善耆通过调查发现在印制购烟牌照由各地发给吸烟者并推广牌照捐的过程中，违背了禁烟章程和条约，又拟定办法，“所有吸户一律照章发给牌照，并严饬所属将吸烟人数详细调查明晰”[82]。因为清政府与英国曾就禁烟事宜签订条约，如果不能如期完成禁烟，后果不堪设想。善耆于是将1912年1月作为京师禁绝吸烟牌照及土膏店的最后期限。

善耆指导下的京师禁烟颇有成效。据统计，1910年（宣统二年）十一月，京师内外城吸烟人数由1908年（光绪三十四年）冬季的二万五千六百数十名减少到四千一百九十余名；专卖膏土各店总计只余八十家，并且一律按照售卖膏土章程办理。[83]1911年（宣统三年），民政部内外城戒烟局在四月、五月、六月、闰六月共戒净六百一十六名。[84]通过调查，可以发现京师禁烟确实取得了很大成效。

其三，督查地方禁烟。善耆在京师严禁鸦片的同时，对地方禁烟也非常重视。他认为，彻查种植鸦片的土地面积，“分期减种”，是戒绝鸦片的根本举措，“调查吸食人数、封禁烟馆限制贩卖”等是当前必须采取的措施。[85]因此，1908年（光绪三十四年），民政部会同度支部制定了各省地方禁烟办法，“一面分年、分省全面禁种，以期缩短禁烟年限；一面由各直省将军、督抚重申禁烟定章，遍行出示晓谕，凡逾限未戒，有功名者斥革，平民均注明烟籍，并将姓名、年岁、住址榜示通衢，一切名誉之事均不准予，以示不齿齐民”，而且根据各省情形不同，禁烟办法亦有所差异，“西北各省以禁栽种为先，东南各省以禁吸食为先，洋药之转输，多在沿江沿海各处，苏粤闽浙诸省，行销土药之数，不及洋药之数为尤多，即使土药禁种净尽，而洋药入口仍未大减，且可畅销，故禁吸尤急于禁种”，但对于西南诸省及陕西、山西、河南来说，吸食的鸦片“全系土药”，因此“能多减种一成，即多减吸一成”。不过，西南诸省一时之间难以全面禁种，“应由各该省体察所属种烟之多寡，及禁种之难易，或分县禁种，以收令行禁止之效”。[86]

1909年（宣统元年），民政部又颁布惩劝官吏禁烟的办法，即奖励如期完成禁烟工作的官吏，对不能依限禁烟的官吏实行降级处罚，从严处理，并即时革职捏造禁烟成果的官吏。但是，善耆发现各地仍然存在着许多虚报禁烟数据的情况，遂决定派员赴各地督催检查，并给予优薪。1910年（宣统二年），汪荣宝及邵彝 [87]等人共同拟定“派赴各省考察禁吸鸦片烟事宜员名单，呈堂点派，凡十一人。又酌定各员分赴省份”[88]。1910年6月16日（宣统二年五月初十日），民政部派员至各省巡视禁烟情况，派唐坚赴直隶，派本部咨议官道员陶仁荣到东三省，派阿克精阿到江苏，派岳嗣彝到安徽，派咨议官许炳琦到河南，派新简之巡警道到两湖。此次各员的目的是密查各处私设烟馆及吸烟人之多少，以民间为主列表。[89]

善耆看到各省禁烟情形渐渐疏懈，即面谕卫生司掌印郎中陆彤士再行厘定，博采咨访办法。陆彤士认为，“以本省人调查本省事自属切实可行”，于是拟咨访禁烟办法，通咨各衙门传谕各厅司员在京亦当关心桑梓，务遵照所拟办法各节将本省禁烟情形详细咨访。咨访办法分为两类：（一）应加咨访之人，包括四种。甲，各省举贡学生之来京者由各京员就所熟悉之人详加访问以为巡视员之资料。乙，各咨访员以在京各同乡会及各省咨议局、各府厅州县自治团体与其他公正绅士，均可托其详细调查，以与巡视员之报告相印证。丙，现官各省人员之来京者亦可详加咨访。丁，各处来京经商之人亦可咨访。（二）应行咨访之件，包括八种。甲，有无官立私立戒烟局所，是否遵用部颁药方。乙，购烟牌照是否一律实行。丙，售卖土膏各店是否发给营业凭照，有无官定管理细则。丁，各省之土膏公行办法如何。戊，有无私设烟馆私贩膏土情事。己，各地方官曾否照章检查戒烟药品及禁售吗啡。庚，各店铺私卖烟具是否一律禁绝。辛，各处戒烟会社有无刊布之戒烟白话书报。[90]从应咨访之人和咨访之件中可以看出，办法已经考虑得相当周到，这有利于清政府推行禁烟运动。

各省的禁烟运动取得了良好的效果：到1910年（宣统二年），直隶、山东全部禁种，东三省及东南省份尚未禁绝，西南诸省及陕西、甘肃均大量减种，但难以立即净尽。中国禁烟运动的有效开展改善了中国的国际形象，英国《泰晤士报》驻京记者莫理循曾说，“禁烟运动的发展非常令人满意”。中国人吸食鸦片的时髦色彩正在不断退却，这令他感到非常惊讶，因为在这之前，“在饭馆或妓院里吸鸦片是普遍现象”，而禁烟运动开展后，就没有这种情况了。[91]虽然莫理循的说法有夸大之处，但是仍然可以看出中国的禁烟运动确实产生了显著的成绩。

不论在京师还是地方，清廷的禁烟运动都取得了很大的成绩，善耆在其中发挥着重要作用。同时，在这一过程中，留日学生没有放过任何一个对禁烟有利的机会，如丁义华曾赴民政部求见善耆以陈述“小儿吸烟之害，请以部令严行禁止”，还拿出“所刊广告两种求札知警厅指定地方”。虽然善耆不在，但汪荣宝、延鸿、裕厚接待了他，并“力允所请”。[92]善耆利用留日学生的学识将禁烟运动逐步规范化，有力地推动了中国禁烟事业的发展，有效地控制了鸦片流毒。当然，善耆与禁烟大臣溥伟、鹿传霖、景星、丁振铎及外务部有关人员等紧密配合，也是促进禁烟进程的一个原因。

四、控制鼠疫

1911年（宣统三年）初，东北地区爆发较大规模鼠疫。据记载，疫情首先发现于满洲里地区，后沿铁路线传至哈尔滨、长春、奉天等地，并迅速蔓延至京津地区，一时之间人心惶惶。善耆闻讯，立即做出积极反应，筹议防疫之策。善耆命令汪荣宝、王善荃等人会同外务部、邮传部共同办理相关事宜。汪荣宝及外务部的周自齐等人共同拟定了预防疫情的办法十余条，准备呈给善耆审阅。之后，汪荣宝、朱德裳、傅汝勤[93]、章宗祥等人又讨论了处理疫情的办法，初步草拟出《卫生会章程》，并拟设立一所临时医院以供治疗疫病。

东北疫情很快蔓延至保定，日本驻华使节要求民政部保护在保定的日本人，疫情防护工作的压力又增加了一层。但汪荣宝等人对“防疫事务毫无要领”，在与朱德裳、王善荃等人商议之后，决定“设立临时防疫事务局，仿照日本《大阪临时ペスト豫防事务局官制》草拟章程十九条”[94]，后经与善耆商榷，增为二十条。

防疫局计划又经汪荣宝与曹汝霖探讨后，火速筹办起来，至宣统二年十二月二十八日已然开办。防疫局开办之后，善耆对防御疫情的工作极为关心，多次巡视防疫事务局，查看进展情况。随着基础设施基本筹建完毕，传染病预防、日常卫生维护、车站检疫等具体问题的应对措施开始付诸讨论与实践。经过多次商讨及善耆的首肯，采取的具体措施如下：

1．下令收购老鼠集中焚烧，一只老鼠给一文钱，一天至少收购四五百只，多的时候可达几千只，这样短期内迅速消灭了鼠类；

2．派医官对所有死者进行检查，如果怀疑死状有异，立即采取隔离消毒、火化等措施；

3．发现鼠疫患者时采取文明国家的办法对尸体进行火化，对家人进行隔离观察，病家周围进行严密的消毒灭蚤工作；

4．为了防止人心动摇，每天在官方报纸上发表城内死亡者姓名、住址、病状及负责医官姓名等，让老百姓随时了解疫情，起了安定民心的作用；

5．向百姓教授消毒灭蚤法，同时号召全民防疫灭鼠及其他卫生事宜。[95]

鼠疫，又称黑死病，是由鼠疫杆菌引发的一种烈性传染病，是世界上流行时间最长、死亡人数最多、传染性最为剧烈的“人类杀手”。14世纪，被称为“上帝之鞭”的黑死病曾在三年内造成了欧洲近三千万人口死亡，被称为“欧洲的末日”。如果说几百年前医学条件无法与20世纪初相提并论，无法做比较，那么十多年后爆发的“西班牙流感”恰可以成为参照。1918年，随着第一次世界大战战火不断蔓延，大批美国士兵被运到了大洋彼岸——欧洲，源于阿拉斯加的流感病毒也被带到了这里，疫情像多米诺骨牌一样夺去了许多年轻士兵的生命，又迅速扩散至全球。从1918年3月到1919年底，全球约有20%的人感染了“西班牙流感”，导致数千万人死亡，死亡人数是第一次世界大战的数倍。这次爆发于中国东北的鼠疫，使几万无辜生命逝去，在当时相对简陋的医疗环境中，善耆能够迅速做出反应，并以最快的速度控制疫情蔓延，不仅为稳定民心做出了重要贡献，还拯救了数千万人的生命。

在善耆的授权下，奉天举办了主题为“万国鼠疫研究会”的中国首届学术讨论会，邀请“日本著名细菌专家北里柴三郎及柴山五郎两位博士，以及其他十一个国家的专家学者参加会议”。会议主席伍连德是广东新会人，先在英国剑桥大学和法国巴斯德学校学习，获得医学博士学位，回国后任天津陆军医院医官。由于他医术高明，学识渊博，在这次会议上被各国代表一致推举为会议主席。这次研讨会取得了较大的成绩，北里柴三郎在评价这次会议时说，“此会为中国及万国之创举，实为医学史上光明之一页”。[96]会后，与会人员被邀前往京师游览。讨论会在善耆的主持下，由汪荣宝、曹汝霖负责相关事宜，并圆满完成。

另外，善耆还在京师做了很多有实际意义的工作。1903年（光绪二十九年）二月，善耆奏请在王府井大街设东安市场，为以前并不热闹的王府井大街，吸引来大量中外客商。[97]他在工巡局任内还为京城架设了第一批电话线，一些公共场所，如有名的大戏园子、旅店、商店都装上了电话。1907年（光绪三十三年），他还在西珠市口内煤市街南口外（今丰泽园饭庄）开设了“文明茶园”戏院，取消了女子不能到戏院看戏的戒律，轰动整个京城。

据说，善耆为维持北京城的观瞻，曾下大力轰撵“拨子”“恶化缘”等女乞丐和流浪汉，仿照外国的办法，成立“济良所”，收容那些年老色衰被撵出妓院的妓女，让她们做缝补浆洗一类的活计，维持生活。[98]

他还积极推行西洋新式马车，整治京师内的公共卫生，在市内主要地带建起第一批公共厕所。京师第一支消防队也在此时成立，负责京城，特别是内城火灾的扑救。[99]

毋庸置疑，京师的一番新景象与善耆的工作分不开，特别是许多留日学生在善耆的授意下，配合善耆，开展了以京师为中心，扩及全国的一系列社会改革活动，大大推动了中国的近代化进程，为中国社会的进步打下了良好的基础。

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[1]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第4601—4602页。

[2]宪钧：《善耆反对宣统退位图谋复辟》，中国人民政治协商会议北京市委员会文史资料委员会编：《文史资料选编》（第十二辑），北京：北京出版社，1982年，第69页。宪钧即宪均。

[3]徐一士：《庚戌炸弹案》，荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》（第二辑），成都：四川人民出版社，1985年，第442页。

[4]清末民政部与中华人民共和国民政部职责有相同的部分，但它的权力相对较大。中华人民共和国民政部是国务院下设的负责管理基层政权建设、优抚安置、救灾救济、行政区划、社会福利、婚姻登记和殡葬改革等社会事务的专门机构。

[5]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5682页。

[6]郑曦原编：《帝国的回忆——〈纽约时报〉晚清观察记》，李方惠等译，北京：三联书店，2001年，第127页。

[7]刘体仁：《异辞录》卷二，上海：上海书店影印，1984年，第52页。

[8]内务府广储司下设六库：银库、皮库、瓷库、缎库、衣库、茶库。张寿崇抄录、注释：《那桐日记》，北京市档案馆编：《北京档案史料》，北京：新华出版社，2001年第4期，第216页。

[9]中国第一历史档案馆藏：《宗人府奏派宗室子弟出洋游历游学》，宗令和硕礼亲王世铎、右宗和硕肃亲王善耆等奏，军机处录副奏折文教类第2427号。

[10]“中央党史史料编纂委员会”:《徐锡麟》，黄季陆主编：《革命人物志》（第三集），台北：中央文物供应社，1969年，第419页。

[11]中国第一历史档案馆藏：《宗人府奏派宗室子弟出洋游历游学》，宗令和硕礼亲王世铎、右宗和硕肃亲王善耆等奏，军机处录副奏折文教类第2427号。

[12]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5818—5819页。

[13]中国第一历史档案馆藏：《直隶警察杂志》，宣统二年十二月十六日。

[14]上坂冬子：《男装女谍——川岛芳子传》，巩长金译，北京：解放军出版社，1985年，第33页。

[15]章开沅：《辛亥革命与近代社会》，天津：天津人民出版社，1985年，第319页。

[16]上坂冬子：《男装女谍——川岛芳子传》，巩长金译，北京：解放军出版社，1985年，第41页。

[17]《送日人川岛风外归国序》,《野棠轩文集》（卷三），第14页。奭良：《野棠轩全集》，吉林奭氏印行，1929年。奭良，字召南，八旗才子，民国时曾任职清史馆。

[18]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5873页。

[19]杜如松：《记肃亲王善耆》，中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编：《晚清宫廷生活见闻》，北京：文史资料出版社，1982年，第304页；邓友梅：《烟壶》，上海：上海文艺出版社，1985年，第258—259页。

[20]张宗平、吕永和译：《清末北京志资料》，北京：北京燕山出版社，1994年，第229页。

[21]吴廷燮等：《北京市志稿·民政志》，北京：北京燕山出版社，1989年，第431—432页。

[22]徐承锦为京师大学堂仕学馆毕业，曾任民政部员外郎、参事、左参议。

[23]汪荣宝著，赵阳阳、马梅玉整理：《汪荣宝日记》，南京：凤凰出版社，2014年，第2页。

[24]中华书局影印：《清实录》第六十册（附《宣统政纪》），北京：中华书局，1987年，第123页。

[25]韩延龙等：《中国近代警察史》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第105—109页。

[26]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5739—5740页。

[27]王家俭：《清末民初我国警察制度现代化的历程：1901—1928》，台北：台湾商务印书馆，1984年，第148—155页。

[28]《禁烟用新刑律之特色》,《盛京时报》，宣统二年正月初七日。

[29]此章程也适用于各省自巡警道以下。［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5987页。

[30]刘子扬：《清代地方官制考》，北京：故宫出版社，2014年，第128页。

[31]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第6001页。

[32]中国第一历史档案馆藏：《民政部高等巡警学堂章程》，会议政务处档案第876号。

[33]邵靖：《善耆与中国近代警察》,《中国人民警官大学学报》,1986年第2期，第27页。

[34]宪均：《肃亲王善耆的复辟活动》，中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编：《晚清宫廷生活见闻》，北京：文史资料出版社，1982年，第308页。

[35]宪钧：《善耆反对宣统退位图谋复辟》，中国人民政治协商会议北京市委员会文史资料委员会编：《文史资料选编》（第十二辑），北京：北京出版社，1982年，第69页；也有说“客卿二品”，杨永耀：《川岛浪速与“满蒙独立运动”》,《内蒙古民族师院学报（哲学社会科学版）》,1998年第2期，第58页。因宪钧是善耆之子，我想他应该不会记错。

[36]顾鳌，日本法政大学毕业；胡礽泰，曾就读于日本警察学校；延鸿，留学日本弘文学院修习警务；章宗祥先后到日本帝国大学、明治大学学习法政。

[37]汪荣宝著，赵阳阳、马梅玉整理：《汪荣宝日记》，南京：凤凰出版社，2014年，第17页。

[38]朱德裳：《三十年闻见录》，长沙：岳麓书社，1985年，第222页。

[39]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5873页。地方警政首办而有成效者为直隶总督袁世凯，他受到京师和日本警政的影响，曾聘请东京警视厅警视三浦喜传和京师警务学堂副提调松本菊熊和镰田弥介创办保定警务学堂和保定警察局。光绪三十四年三月初三日，民政部具奏拟订直省巡警道官制，并分课办事细则一折，见《光绪朝东华录》，总第5902页。

[40]怀效锋主编：《清末法制变革史料上卷：宪法、行政法、诉讼法编》，北京：中国政法大学出版社，2010年，第224—225页。

[41]中华书局影印：《清实录》第六十册（附《宣统政纪》），北京：中华书局，1987年，第618页。

[42]刘子扬：《清代地方官制考》，北京：故宫出版社，2014年，第130—131页。

[43]此表根据善耆奏折制。中华书局影印：《清实录》第六十册（附《宣统政纪》），北京：中华书局，1987年，第191—193页。

[44]夏新华、胡旭晟整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第129—133页。

[45]汪荣宝著，赵阳阳、马梅玉整理：《汪荣宝日记》，南京：凤凰出版社，2014年，第76页。

[46]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5902页。

[47]中国第一历史档案馆藏：《宪政编查馆奏遵限考核京外各衙门第三年第一次筹备宪政成绩折》（奕劻、毓朗、那桐、徐世昌奏），会议政务处913号。

[48]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5862页。

[49]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5818页。

[50]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5729页。

[51]《张之洞亦讲自由》,《中国日报》，光绪三十三年九月二十日；《设报律禁言论》,《中国日报》，光绪三十三年十月十八日；《英使指驳报律》,《中国日报》，光绪三十三年十二月二十日。

[52]中国第一历史档案馆藏：《民政部等关于拟定报馆条规及创建游艺场问题的札堂批》，顺天府档案全宗第132号。

[53]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5818—5819页。

[54]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5862页。

[55]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5862页。

[56]朱德裳：《三十年闻见录》，长沙：岳麓书社，1985年，第221页。

[57]李泰棻：《独树一帜的善耆》，中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编：《晚清宫廷生活见闻》，北京：文史资料出版社，1982年，第86页。

[58]《国民公报停版之原因》,《盛京时报》，宣统二年十一月十六日。

[59]韩延龙等：《中国近代警察制度》，北京：中国人民公安大学出版社，1993年，第274—275页。

[60]中华书局影印：《清实录》第六十册（附《宣统政纪》），北京：中华书局，1987年，第775—776、789页。

[61]《呜呼温肃》（1910年11月10日），傅德华编：《于右任辛亥文集》，上海：复旦大学出版社，1986年，第77页。

[62]雷奋毕业于早稻田大学，研习法政。

[63]汪荣宝著，赵阳阳、马梅玉整理：《汪荣宝日记》，南京：凤凰出版社，2014年，第121页。

[64]易宗夔早年与谭嗣同等创办南学会，后留学日本，时任资政院议员。

[65]于邦华，资政院议员。

[66]汪荣宝著，赵阳阳、马梅玉整理：《汪荣宝日记》，南京：凤凰出版社，2014年，第163、171、174页。

[67]中国第一历史档案馆藏：《民政部通咨钦定报律由》，会议政务处档案第1007号。其中有报律的详细条目。

[68]中国第一历史档案馆藏：《善耆奏折》，宣统二年八月二十九日，军机处录副奏折第562卷。在奏折中，有著作权律的详细条目。

[69]中国第一历史档案馆藏：《善耆奏折》，宣统二年十一月初七日，军机处录副奏折第555卷。在奏折中，有出版律的详细条目。

[70]中国第一历史档案馆藏：《善耆奏折》，宣统二年八月二十九日，军机处录副奏折第562卷。

[71]汪荣宝著，赵阳阳、马梅玉整理：《汪荣宝日记》，南京：凤凰出版社，2014年，第154页。

[72]中国第一历史档案馆藏：《善耆奏折》，宣统二年十一月初七日，军机处录副奏折第555卷。

[73]《哀同胞之将亡》,《东方杂志》,1904年第1卷第12期，第296页。

[74]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5873页。

[75]徐一士：《庚戌炸弹案》，荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》（第二辑），成都：四川人民出版社，1985年，第440页。

[76]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5901页。

[77]《京师鸦片专卖之内容》,《申报》,1907年8月1日。

[78]《民政部颁定警厅发给购烟执照章程》,《东方杂志》,1908年第5卷第11期，第137—139页。

[79]《民政部颁定警厅管理售卖膏土章程》,《东方杂志》,1908年第5卷第11期，第139—140页。

[80]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，北京：中华书局，1958年，总第5901页。

[81]《京师实行强迫禁烟办法》,《大公报》，宣统二年三月初七日。

[82]中国第一历史档案馆藏：《民政部奏为各省征收牌照捐拟定划一办法恭折》，责任内阁档案奏稿底包号5。

[83]中国第一历史档案馆藏：《民政部查明禁烟情形由》，宣统二年十一月初七日，军机处录副奏折第563卷。

[84]中国第一历史档案馆藏：《民政部奏戒烟局夏季戒净人数由》，责任内阁档案奏稿底包号5。

[85]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局，1958年，总第5901页。

[86]［清］朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局，1958年，总第6002—6003页。

[87]邵彝时任民政部右参议。

[88]汪荣宝著，赵阳阳、马梅玉整理：《汪荣宝日记》，南京：凤凰出版社，2014年，第119页。

[89]《部派查烟人员之衔名》,《盛京时报》，宣统二年五月初十日。

[90]《博采戒烟完善方法》,《盛京时报》，宣统二年五月三十日。

[91]［澳］骆惠敏编，刘桂梁译：《清末民初政情内幕：〈泰晤士报〉驻北京记者袁世凯政治顾问乔·厄·莫理循书信集》上卷，北京：知识出版社，1986年，第496—497页。

[92]汪荣宝著，赵阳阳、马梅玉整理：《汪荣宝日记》，南京：凤凰出版社，2014年，第131页。

[93]王善荃：时任外城巡警总厅厅丞、内城巡警总厅厅丞。周自齐：早年入广州同文馆、京师同文馆学习，后赴美国哥伦比亚大学学习，时任外务部左参议、署右丞、署左丞，兼学部丞参上行走、游美学务处总办。朱德裳：留日，曾入东京警视厅警察科学习，时任民政部佥事。傅汝勤：留学于日本熊本医学专门学校、东京医科大学，主攻医学科，时任内城巡警总厅候补五品京官。

[94]汪荣宝著，赵阳阳、马梅玉整理：《汪荣宝日记》，南京：凤凰出版社，2014年，第189—190页。

[95]爱新觉罗·连绅：《肃王善耆与清末民政部》,《纵横》,2008年第3期，第58页。

[96]爱新觉罗·连绅：《肃王善耆与清末民政部》,《纵横》,2008年第3期，第58页。

[97]朱启钤遗作：《王府井大街之今昔（附东安市场）》，中国人民政治协商会议北京市委员会文史资料委员会编：《文史资料选编》（第十二辑），北京：北京出版社，1982年，第213页。

[98]“拨子”是那些年老色衰沦为乞丐的妓女。她们往往三三两两，到各铺家唱“莲花落”行乞。若遇着那些逛过妓院的老板，她们就在店外边唱边跳，以便多得赏钱。识相的老板，给点钱把她们打发走；若不给钱，她们就撒赖，或编词讽刺，说：“掌柜的，忘了当年的交情啦！”如再不理，她们就在门前撒尿。“恶化缘”是那些类似乞丐的流浪汉。他们往往在自己的手上、唇上、鼻上穿个孔，挂上铁环，将自己锁在铺家或宅门的门环上，直到主人给了钱，他们才开锁离去。中国人民政治协商会议北京市委员会文史资料委员会编：《文史资料选编》（第十二辑），北京：北京出版社，1982年，第69页。

[99]白杰：《清末政坛中的肃亲王善耆》,《满族研究》,1993年第2期，第37页。