导言 智慧治理和新型协作规划理论与实践

智慧治理是智慧城市的一个主要构成部分，是基于信息通信技术（Information Communications Technology，ICT）的一种治理模式。它能够建立政府、市场和公民社会三个领域的平衡关系，促进多方参与者的沟通和协作，具有互动性、包容性、协作性和透明性。然而，不同的体制转变和组织过程也会造成不同的智慧治理结果。智慧治理与新型协作规划模式有着密切的联系。传统的协作规划是指三个领域的利益相关者在规划过程中的互动，从而建立共识并寻找某一规划问题的解决方案，但也存在着少数强势利益相关者可能占主导地位、缺乏公众参与、利益相关者沟通低效等问题。近几年来，新型信息通信技术（如规划支持系统、众包、社交媒体、云平台、在线参与平台等）的发展为协作规划中公众参与和利益相关者互动沟通提供了新的途径，促使了新型协作规划的出现。大量的公众和专家等能够实时地参与到规划过程中，与政府互动沟通，但也出现了由于数字鸿沟和网络权力中心等造成的新的权力不均衡。此外，如何通过体制创新和结合新技术平台来促进治理和协作也是新型协作规划当前所面临的挑战。

本书由国内外近三十位知名学者、规划师和政府人员等共同撰写，适合学者、规划专业人士、技术人员、政府人员以及在校学生（城市规划、管理、政治、技术等方向）阅读和参考。

一、治理

自20世纪70年代以来，在全球化和网络社会的背景下，西方国家已经从政府（Government）转向治理（Governance）（Healey，1997）。全球化促进了跨国公司的发展以及经济的多元化。信息技术的发展则促进了新型沟通模式和网络社会的出现，从而推动了社会的转型和多元化价值观的形成。此外，随着城市快速发展，环境污染问题日益严重，环境纠纷和运动日益增多。在这种新的环境下，传统政府主导的城市规划和发展模式出现了很多问题，例如难以应对各种不确定性和复杂性。因此，鼓励市场和民间多方利益相关者参与到协同治理过程变得非常重要。

治理这个术语没有统一的定义，总的来说，它可以在不同的情景下使用，是所有形式的社会协调和规则模式（Bevir，2012）。治理是关于管理而不是控制，因为治理体系是可渗透的，承认外部影响和假设决策者并非无所不能（Cariño，2003）。在治理活动中，国家是一个推动者，它提供市场和民间主体行动的法律和政治体系，因此，治理活动指的是国家、市场和民间主体参与和解决集体问题的互动及决策过程（Hufty，2011）。国家可以是中央和地方各级政府部门；市场是各个企业组织；民间则是公民社会。治理活动可以在地方、国家或国际等不同层面进行，影响不同的政策领域和不同的时间尺度（Lange et al.，2013）。

在中国传统的城市规划中，政府常常扮演着主导角色。随着改革开放、市场经济的发展，越来越多的市场主体也参与到城市建设和发展中。近几年来，在城市更新中出现了多元的治理模式，如政府、开发商和村集体合作的模式等，主要是基于国家、市场和民间主体之间的关系形成的（Lin et al.，2015）。虽然这些治理模式有别于传统的政府主导模式，且能在一定程度上解决城市发展和更新中多方利益冲突问题，但也存在弱势群体参与率低以及缺乏利益相关者沟通的有效平台等问题。

二、智慧治理理论与实践

随着新一代技术的出现和智慧城市建设的加速前进，以互联网、移动互联网、大数据和云计算等为基础，通过创新型的技术应用，新型的智慧治理模式成为可能。智慧治理的出现可以解决传统治理模式的一些问题。例如，利用技术手段能够促进利益相关者的有效沟通和大规模的公众参与等。

智慧治理是智慧城市一个重要的元素。智慧城市（Smart City）即通过参与式治理，使对人力和社会资本以及传统（运输）与现代通信基础设施的投资，能够有效地促进可持续的经济增长，提高人们的生活质量，并明智地管理自然资源（Caraliu et al.，2011）。智慧城市包括六个主要元素：智慧经济、智慧移动、智慧人、智慧环境、智慧治理和智慧居住（图1）（Giffinger et al.，2007）。其中，智慧治理的主要特征为参与到决策过程、公共和社会服务、透明的治理、政治战略和观点。

图1 智慧城市的六大元素

资料来源：Giffinger et al.，2007。

智慧治理是信息和通信技术的组织与制度运用到城市管理中（Komninos，2009）。由于城市快速地建设先进的信息通信技术设施，使得公司不断协作和创新，为公民提供更好的服务，从而赋予公民获取各种信息，使他们在某种程度上能够参与城市建设的辩论以及影响决策。智慧治理为通过使用信息和通信技术来获得更好的结果和更加开放的治理过程从而执行新的人类协作方式（Meijer et al.，2015）。智慧治理不是技术问题，而是一个复杂的体制转变，需要认识到社会技术治理的政治性质。它可以构建国家（State）、市场（Market）、公民社会（Civil Society）三者的平衡关系，调解不同道德与价值体系之间的冲突，尤其是在促进边缘群体的决策参与上。智慧治理能够起到积极的作用，从而避免不必要的社会冲突，促进社会公平与可持续发展（Suk-Joon，2013）。因此，智慧治理强调的是怎样通过信息和通信技术使得国家、市场和公民社会（在中国的语境下，“社会”比“公民社会”更贴切）更好地沟通和协作（图2）。

图2 智慧治理中三个领域的关系

用于支撑智慧治理构建的信息通信技术、平台和数据包括两大类：1. 大数据、数据仓库、监控工具等用来加强政府的信息基础，主要应用在交通管理、犯罪控制等方面；2. 社交媒体（如美国的WhatsApp、Twitter以及中国的微信和微博等）、网络和开放数据等用来支撑人们的沟通和协作，特别是智能手机和即时通信软件的广泛使用，促进了参与式治理模式的发展。信息通信技术在治理上有三个主要的贡献，包括新的生产、分配和治理流程的启动，组织和体制安排的转变，个人的选择和行为的信息（Ferro et al.，2012）。

智慧治理的主要特征包括有效协作、领导能力、公众参与、决策的透明、公私合作伙伴关系、高效的沟通、数据交换和服务以及应用程序的集成（Chourabi et al.，2012）。智慧治理主要有以下四种类型（Meijer et al.，2015）。

1. 智慧城市建设中的治理活动（Governance of a Smart City）。

2. 强调智慧决策过程（Smart Decision Making Processes）的需求并执行这些决策。这种政府机构转变程度较低，因为没有强调重组政府机构以及决策过程。

3. 创建智慧行政（Smart Administration）。智慧政府是一种新型的电子政府，即利用信息通信技术去连接信息、过程、体制和物理基础设施，更好地服务市民和社区。这种智慧治理要求政府内部重新建构和行政创新。

4. 强调智慧治理是多种利益相关者的智慧城市合作（Smart Urban Collaboration）。这种模式需要内外机构的转变，意味着跨部门合作和社区参与，从而促进经济发展和以市民为中心的服务。

智慧治理的三个主要维度：元素、预期成果、实施战略。在此基础上，需要建立一个新的智慧治理模型，包括实施战略（Implementation Strategies）、智慧治理安排（Smart Governance Arrangements）和结果（Outcomes）（Bolivar et al.，2015）。在实施智慧治理战略中，行动（包括立法和出台相关的新政策等）能够将原来的组织模式转变为智能治理的形式；在智慧治理安排中，技术是协作、参与和智慧治理的关键因素；智慧治理的影响会产生三个层次的结果。这个模型可以用来识别和解释智慧治理的不同模式和影响。他们建议未来的研究要侧重分析情景因素（Contextual Factors），如行政文化、政治和人口因素对智慧治理的影响。

图3 智慧治理模型

资料来源：Bolivar  et al.，2015。

林艳柳对这个理论框架进行了拓展和补充。她认为西方国家和中国在体制背景和技术条件方面存在明显的不同（Lin，2018）。在对比中西方国家智慧治理时，需要考虑这些因素对智慧治理模式的影响。首先，西方国家大多是民主制度，而中国是自上而下的政策制定模式。体制差别将影响实施智慧治理的战略和智慧治理安排（如公众参与的深度和广度）等。其次，西方国家和中国存在着不同的技术条件。西方发达国家的网络覆盖率相当高。虽然中国信息通信技术在过去的几十年得到快速发展，但仍然存在着很大的数据鸿沟。此外，社交媒体、智能手机、门户网站、众包、规划支持系统等对智慧治理的影响越来越大。这些技术条件都会对智慧治理模式造成不同程度的影响。

智慧治理在西方各国得到广泛的实施，特别是荷兰、法国、德国、瑞士、英国、西班牙和意大利等。 智慧治理的主要成果之一是有效的公共行政，即政府为公民提供更有效的服务，从而促进经济增长，提高公民在城市建设方面的参与度。因此，电子政务是欧洲城市智慧治理的重要组成部分。例如，英国爱丁堡市议会的智慧城市远景计划重视电子政务基础设施建设，有效地提高政府公共服务水平。 该市理事会正在开展一些智慧城市试点项目，为客户提供服务战略和改善理事会的服务。欧洲智慧治理模式强调多方协作和公共参与。 例如，荷兰阿姆斯特丹智慧城市建设，以市场、政府和社区伙伴关系为基础，共同研发可持续发展的解决方案。 其中一个项目是成立太阳能专家联盟，即呼吁研究所、公司、学生和研究人员等多方参与，在阿姆斯特丹科学园建设一个浮动太阳能平台，为该园区带有浮动太阳能板的地块提供能源。此外，社交媒体等也逐渐被应用到社区参与中。欧洲智慧治理目前面临的一个新问题是如何将直接参与模式与现有的代议民主体制相结合。在中国，智慧治理主要包括智慧政府，即利用信息技术手段建立政府服务门户和进行城市社区管理等，其面临的挑战是如何通过体制创新，有效地将网络公共参与结果与规划决策相结合。

三、协作规划理论与实践

自19世纪七八十年代以来，协同或沟通规划（Collaborative/Communicative Planning）在西方出现并逐渐成为西方空间规划的主要模式。其出现和流行受以下几个因素的影响，包括政府到治理的转型、地方经济活动和人们的全球化关联（Healey，1997）、社会和政治的碎片化、利益相关者的多元化、网络社会（Network Society）的出现等（Booher et al.，2002）。空间规划可以理解为基于评估和平衡竞争需求，一个社会利用土地以及提供配套基础设施和设备的决策过程（Nuissl et al.，2011）。协作规划是描述空间规划中具备包容性和参与性的治理过程。可以将其视为经过不同利益相关者的协商而产生新的社会网络的治理活动。国家、市场和公民在治理过程中的参与和互动能够产生新的思维和行动方式从而促使新的关系和治理模式的产生。协作规划理论确保了公民是作为规划辩证参与者的重要角色。一个国家或地方的体制结构对于协作规划的决策过程有着重大的影响。

在利益相关者之间建立共识（Consensus Building）对于协作规划的成功很重要。建立共识指的是在规划实践中，不同利益相关者走到一起，通过长期面对面的交流，以解决共同关注的政策问题（Innes，2004）。协作规划的成功受到多个因素的影响，包括历史上的冲突和合作、利益相关者参与的意愿、权力和资源的不平衡以及制度设计等。然而，协作规划过程在实践中更多地被理解为一个完全互动的过程，但结果可能是不完整或者有争论的（Healey，2003）。不同协作规划过程能够形成不同权力关系网，但这些权力关系网不一定产生理想的成果。一种有效的权力关系被称为网络权力（Network Power）（Booher et al.，2002）。网络权力的形成需要具备三个条件：1. 网络中的代理（Agent）应该是多元的，代表着全方位利益；2. 代理认识到互相依存关系并依赖对方来履行自己的利益；3. 网络信息的流通必须准确且被参与者信任，从而充分利用代理的多样性和相互依存关系。

根据希利（Healey，1997）的文献，协作规划的关注点主要有以下几方面：

· 体制（Institution），包括正式和非正式体制；

· 背景（Context），即一个地方独特的空间、社会和文化等特征；

· 网络（Networks），包括权力和社会网络；

· 权力关系（Power Relations），即国家、市场和公民社会的权力关系；

· 规划过程（Planning Process）的组织和支持。

由于实践中遇到过很多问题，传统的协作规划受到了很多学者的批判。协作规划忽略了国家在大多数规划实践中的主导作用，因为规划被认为是国家试图影响和调节空间的过程（Huxley et al.，2000）。强大私营利益集团的加入很可能会破坏公共利益，从而降低民主的合法性。协作规划在实践中失败的原因还包括它更关心过程而不是结果（Hartmann et al.，2012）。只有少数利益相关者被选择参与到工作坊中进行讨论并影响决策过程。传统的城市规划公众参与方式包括社区会议、听证会、市民建议委员会、市民审查小组、市民问卷调查、专家研讨会等。这些方式并不能有效地促进大量受影响的公众直接参与到对话中，并且这种利益相关者面对面的长期对话，使整个规划过程变得十分冗长。

近年来，新型信息通信技术、众包（Crowdsourcing）、社交媒体、基于位置的信息网络（Location-Based Social Network，LBSN）、智能手机、互联网、云平台等的发展为协作规划中大量公众直接参与以及利益相关者沟通、互动和合作提供了新的途径，促使了基于信息通信技术的新型协作规划的出现。许多西方学者开始探索信息通信技术在协作规划中的应用。例如，芬兰学者开发了一种新型网页规划支持系统，方便普通民众在智能手机中使用，从而使芬兰赫尔辛基的大量公众直接参与到城市规划中（Kahila et al.，2014）。一些中国学者也认为国内已经出现了协作规划的雏形。民间机构和广大公众通过新媒体和网络等平台与地方政府沟通和互动，并一定程度上影响了规划决策过程（Deng et al.，2015）。在本书里，作者收集了国内外这几年新出现的多个协作规划案例，发现它们和传统协作规划有着许多不同之处（表1）。

表1 传统协作规划和新型协作规划对比

四、智慧治理、协作规划与信息通信技术的关联性

智慧治理和新型协作规划有着密切的关系。信息通信技术扮演着很重要的桥梁作用（图4）。信息通信技术能够促进人与人之间的实时沟通，支持大规模的公众参与。新技术为城市居民、政府、企业和各种机构在辩论他们对城市的理解中提供了新的互动和协作方式（Batty et al.，2012）。 换句话说，新技术的发展有助于公众参与到城市规划决策中以及多方利益相关者的沟通和合作，从而模糊了智慧城市和城市规划的边界。

图4 信息通信技术是智慧治理与新型协作规划的桥梁

新技术包括新型地理信息系统、规划支持系统、手机应用程序、众包、社交媒体、智能手机、云平台、高速网络、智能化设备、传感器、人工智能、大数据分析和可视化技术等。规划支持系统是一套用于支持独特的规划任务、基于地理信息技术的组件（包括数据、信息、地理信息系统、统计工具和模型等）。规划支持系统包括模型和网页两大类。近几年，特别是网页规划支持系统快速地发展并在世界范围内广泛应用，使大量的城市居民能够参与到公共辩论中，表达他们的意见并听取别人的意见。这有利于形成新的解决城市问题的方案。智能手机和社交媒体（如微博、微信、推特（Twitter）等）的广泛使用，使得在规划和治理过程中人与人之间的信息可以实时沟通与互动。新技术可以用于建构社区综合信息平台，从而促进社区智慧治理。此外，城市规划云平台以及大数据采集、分析和可视化技术能够提供集合的技术服务，构建专家、政府、市场、民间团体以及广大公众互动、沟通和协作平台。

五、主体内容

（一）上篇

第一章，介绍了荷兰的智慧治理，包括它带来的影响以及如何在规划中实现。本章首先对协作式规划和参与式规划的相关概念进行优势、劣势、机遇与挑战（Strengths，Weaknesses，Opportunities，Threats，SWOT）分析，然后讨论为达到智慧治理的目标，ICT应该扮演的角色、其规划实践的附加价值以及需要克服的障碍。第二章，介绍了芬兰从公众参与地理信息系统到公众参与规划支持的转变。其中一个案例是网络地理信息系统工具，如公众参与地理信息系统（Public Participation Geographic Information Systems，PPGIS）方法。本章介绍了Maptionnaire工具在规划不同阶段使用的案例。Maptionnaire是由芬兰阿尔托大学开发并已在城市规划领域使用的工具。当问卷涉及位置信息时，公众参与地理信息系统非常有用。它可以让公众制作个人生活环境地图。规划师可利用这些新的信息来支撑他们的规划实践。实证研究表明，规划的不同阶段需要不同的公众参与地理信息系统来支持，并提供新的方法来收集居民的观点、经验和意见等。第三章，利用以地理信息为基础的工具来研究澳大利亚城市集约化，即在区域规划中把城市的增长从郊区拉回尚未被充分利用的城区。本章总结了智慧治理及相关技术应用的经验教训，并指出地理信息技术尤其是规划支持系统（Planning Support System，PSS），在社区参与、多方案评估、规划影响评价和规划成果传播等方面的作用极为显著。第四章，探讨了目前广泛使用的规划支持系统和大尺度城市建模技术能否适应当地的条件，以帮助规划实践过程。通过对近十年美国中西部的规划案例分析，讨论土地使用演进评估与影响模型（Land-Use Evolution and Impact Assessment Model，LEAM）和规划门户网站（Planning Portal）在规划实践活动中的运用。美国伊利诺伊大学的研究人员与政府规划官员、社区利益相关者直接合作，通过参与式和迭代式的愿景制定、模型校正、情景模拟和公开讨论等方式，分析选择未来发展方向，并完善规划过程。

（二）下篇

第五章，回顾了国内公众参与、城市规划和规划技术共同演化的不同历史阶段。本章指出在当前阶段，通过完善公众参与体制、引导公众参与到规划过程中，可以促进规划过程中的沟通并建立共识，减少自下而上的公众参与出现的社会冲突，有利于维护社会稳定和可持续发展。网页规划支持系统可以用于收集民意和促进政府与公众间的沟通和互动，有助于提高规划的公正性和建立共识。第六章，介绍了CITYIF规划云平台的概念和若干规划实践。本章指出面对新型城镇化、互联网大数据技术发展以及“互联网+”带来的规划转型，众规式公众参与已经开始成为行业共识。城市规划云平台提供集合的技术服务与交互式体验，互动与共享的多专业协同，规划师与政府、市场及社会的沟通协作平台。第七章，探讨了智慧城市规划与公众参与的关系以及清华同衡设计院多个相关实践项目。本章指出智慧城市中蕴含的大数据采集与分析、信息通信技术作为城市硬件的组成部分等理念，为智慧城市下的公众参与提供了创新的技术支撑手段，促进政府和公众的沟通以及“自上而下”与“自下而上”相结合。同时也指出真正的公众参与、科学规划还需要城市规划从业者以开放的态度、科学的精神去探索，以及社会的价值导向、社会组织体制和机制不断进行完善。第八章，指出新媒体改变了时间、空间和社区的概念，同时传播社会价值观，加速了我国的社会转型，并催生了新形式的协作规划。本章以广州大佛寺新媒体规划事件为案例，分析萌芽的协作规划所面临的机遇与挑战，同时还指出新媒体语境下的协作规划与传统协作规划的不同之处。新技术（媒体、规划支持系统等）与传统规划手段（会议、工作坊等）的结合，能有效引导参与者对规划案例的完整理解，促进共识和达成有效的集体行动。第九章，指出随着信息技术的不断进步，互联网生活模式深入公众的日常生活，公众也日益关注与自身息息相关的城市规划与管理决策。网络社会中的规划参与现象越来越突显。本章以上海公交车线路调整事件为例，指出政府应当支持各种形式的网络规划参与，并且要尽快建立健全科学合理的网络规划参与平台，制定切实可行的监管规范。第十章，归纳总结智慧城市建设的治理模式并分析了相关的案例。三个主要利益相关者（政府、市场和社会）在智慧城市的四个层次（感知层、网络层、平台层和应用层）建设中的不同关系，形成了不同的资金和运营治理模式。第十一章，介绍了智慧社区的概念、指标体系、治理和服务，指出国内智慧社区建设存在的问题，并提出建立未来社区的“推拉”模型。第十二章，从地方政府的角度上，介绍了上海陆家嘴社区智慧治理模式。本章指出智慧社区建设的过程本身是一个创新培育的过程。智慧社区建设的结果是提升社区公共服务、公共管理和公共安全的绩效，完善社会保障、社会动员、社会创新等模式建设。第十三章，分析了将信息化、智能化应用体系与创新的服务体系有机结合的张槎街道的“智慧城市管家”项目。第十四章，构架了基于网页规划支持系统的历史街区智慧治理，并以历史文化名城长沙为例，介绍历史街区空间数据库的建设与应用。第十五章，探索了基于网页规划支持系统的外来人口聚居区的智慧治理。新型网页规划支持系统，可以借助社交媒体、互联网和智能手机等平台，使城中村的大多数外来人口参与到规划决策过程中。