序言

改革开放以来，我国社会经济发展取得了巨大的成就，我们走出了一条与西方和苏联及东欧社会主义阵营国家都迥然不同的发展道路。我们的发展模式也和之前的“东亚模式”有很大的不同。因此，我们的成功不能被简单地解释为因为“抄了谁的作业”。过去四十多年来，中国从计划经济向社会主义市场经济的转变是渐进式的。中国的产业政策在这个转变过程中起了非常重要的作用。特别是在改革开放初期，由于产业政策的本质是政府对市场的调控或干预，因此它在许多领域中的推行比较容易被各方接受，从而也使得它成为中国经济管理的重要工具。

近年来，学术界对我国产业政策的功过得失展开了广泛讨论，对产业政策的作用方式和效果进行了反思。随着改革开放的深入和国民经济的发展，我国的发展已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。未来中国产业政策转型的方向在哪里？如何使产业政策跟上新形势，使中国经济实现创新驱动型的可持续和包容性的高质量发展？是否应该在某些产业领域延续以往选择性、差异化政策为主的体系，还是应该尽快地实行全方位的功能性、普惠化的产业政策？

这些重要的问题，需要我们以科学理性的思考来寻求正确的答案。在学术界，产业政策始终是个充满争论的议题，其中也包含了如何处理市场和政府在不同产业中的关系的命题。在哪些领域市场应居于主导地位，在哪些领域政府应扮演更为关键的角色？这些问题从经济学理论的角度来看似乎都有了比较明确的答案。然而在现实中，产业政策的制定和执行，特别是对像中国这样的超大型发展中国家而言，面对的各种不确定因素往往比课本里的理论模型所描述的要多得多。除了学习西方发达国家和二战后成功突破“中等收入陷阱”成为发达经济体的国家和地区的历史经验，我们还应该结合中国实际，总结中国产业政策的经验和教训。我国现在已经进入新发展阶段。未来的三十年是中国从社会主义初级阶段向现代化强国迈进的冲刺阶段，如何因势利导地推进产业政策改革，使其更好地发挥应有的积极作用，是这个阶段的一大关键。为此，我们至少要考虑解决以下五个方面的问题。

第一，就国内环境而言，在产业政策的制定和执行上，除了要把握好市场与政府的关系，如何处理好政府不同部门之间以及不同层级之间的关系，如何构建规则一致的全国统一大市场，如何处理好企业界的“国民”（国有企业与民营企业）关系，都是我们必须思考的重要问题。例如，中国行政体系的条块管理模式，其存在有一定的合理性，理论上是为了保障中央和地方、上级和下级管理的分工协作、协调一致，但在现实中也造成了“条块分割”的现象。产业政策制定与执行过程是由政府的相关职能部门来主导的，如何通过政策制定和执行程序以及行政体制的改革来避免“条块分割”造成的各部门之间的利益竞争、讨价还价、协调困难等问题，从而使产业政策的制定和执行更具系统性和透明性，就是一个亟须解决的问题。再者，地方保护主义盛行，各地方政府通过各种优惠政策过度扶持本地特定产业企业，导致不公平竞争，是我国产能过剩问题较为严重的主要原因，也进一步增加了全国统一大市场形成的难度。而中央与地方财政关系及地方政府收入来源失衡，又是导致这一系列问题的根本原因。为实现产业政策成功转型，这些我国特有的问题都是我们需要考虑和研究解决的。

第二，缺少成熟和发达的金融市场是许多发展中国家共同面临的问题。改革开放四十多年来，我国的金融业取得了巨大的进步，建立起了规模庞大的金融体系。然而，我国目前的金融系统需要完善改进的方面还有很多，具有政府管制和直接干预多而能有效控制金融风险的监管又不足的结构性矛盾，其中几个突出的缺陷还对产业升级、促进创新形成制约，对产业政策的成功转型形成掣肘。例如，我国的中小企业，特别是民营企业普遍受到融资难的困扰，很难从银行正规渠道筹集到发展所需的贷款支持，许多企业不得不从所谓“影子银行”或地下金融融资，导致资金成本高昂，迫使很多企业在求生模式下经营，短视化趋势严重，研发和创新既无动力也无能力。此外，在直接融资方面，以股票市场为例，近年来推行的一系列改革举措，包括注册制、科创板和北交所的推出，都是为了让创新型中小企业能更容易地在资本市场融资，具有重大的积极意义。但是，中国上市企业退市比例与国际上成熟市场相比仍然过低，不少经营不善、缺少发展前景的公司长期占有上市资源，一些地方政府也通过补贴等形式为本地企业“保壳”，这些都降低了资本市场的有效性，使市场经济难以通过优胜劣汰发挥其“创造性毁灭”的功能，挤占了创新型中小企业发展所需的空间和资源。金融业目前还是我们的软肋，但也是潜力所在。金融政策一般被认为是独立于产业政策的一大政策领域。但在我国，这两者间有着较大的交集和很强的关联性。如何通过金融领域的系统性改革来配合产业政策转型，从而促进企业创新和产业升级，也是产业政策研究需要考虑的一个重要角度。

第三，进入21世纪以来，新一轮的科技和产业革命正在重塑全球创新和经济版图。以太阳能、风能、燃料电池和电动汽车为代表的新能源革命，以基因编辑、脑（意识）科学、合成生物学等为代表的生命科学，以人工智能、量子计算、物联网、区块链为代表的新一代信息技术，以机器人、数字化、新材料为代表的先进制造技术，以及不断发展的空间和海洋技术，这些前沿领域的原创性、突破性和颠覆性的进展将全球科技创新带入又一个密集活跃的时期，科学技术对国家前途命运和人民生活福祉的影响日益深刻，为中国等发展中国家带来了重大的发展机遇，但同时也为我国产业政策改革提出了新的问题。在新一轮科技和产业革命背景下，学科之间、技术之间、科学和技术之间、自然科学和人文社会科学之间日益呈现交叉融合趋势，产业变革与科技革命的互动更为复杂。如何深入把握产业变革的特征，处理好传统产业与战略性新兴产业、科技政策与产业政策的关系，是实现我国产业政策成功转型的关键。

第四，研究发展中国家如何逃避或者进入“中等收入陷阱”的经验固然重要，但发达国家的经济发展水平的“稳定性”更需要借鉴。在推动产业政策转型过程中，我们同样应该深入系统地学习西方发达国家的经验。二战以来，大多数发达国家都经历了不同的经济和政治危机，例如20世纪70年代的能源危机、1997—1998年的亚洲金融危机、2007—2008年的全球金融危机等。近年来，多数发达国家也在经历具有民粹主义性质的政治危机。但不管如何，西方发达国家的经济发展波动比较平稳，没有像发展中国家这样大起大落。那么，发达国家是如何维持其经济在创造财富方面的先进性的呢？我们认为，具有数个大规模“地域嵌入型”经济平台的经济发展空间格局是像美国这样的大型发达国家保持其经济先进性和竞争力的关键。比如美国硅谷，从创新思想的诞生到技术研发再到关键零部件的设计、生产，都是在美国硅谷完成的，这就是“地域嵌入型”经济平台的一个典型例子。欧洲也是如此，很多企业及其科技研发都离不开那块土地、那个平台，它们已经完全嵌入这个地区的生产链，离开这里就无法运作。发达国家为资本和技术创造良好“地域性条件”，使得资本成为“嵌入地域的资本”。在产业政策方面，我们应该学习借鉴美国等发达国家的成功经验，特别是其从科研、教育、培训到企业和产业链的全链条系统性的以服务企业实际需求为抓手的产业政策——这些产业政策在促进“地域嵌入型”经济平台形成过程中发挥的重要作用，尽快在我国的粤港澳大湾区、杭州湾、长江经济带和京津冀等区域建立起几个嵌入地域的超大型经济平台。

第五，当今正处于百年未有之大变局，国际政治、经济等各领域的合作与竞争关系对各国产业政策的影响更是我们无法回避的问题。我们不但需要对中国内部社会经济环境进行深入考察，同时也要全面系统地评估国际环境及世界主要经济体在产业政策方面的重大变化，从而为我们确定中国未来产业政策的战略方向提供依据。我国综合国力的增长和近年来在科创领域的快速发展，已经引发了一些发达国家的“竞争力焦虑”。这些国家开始频繁出台针对中国的产业政策，给我国带来巨大的外部竞争压力。例如，美国为打压我国通信企业，已要求美国农村地区运营商移除华为、中兴等公司生产的设备并为此支付了近20亿美元的补偿，还计划为其他拒绝华为5G设备的国家提供网络建设补贴。欧盟也多次明确指出中国是其“制度性竞争对手”，强调要通过“供应链多元化”摆脱对中国的依赖。日本、印度和澳大利亚启动了所谓“供应链弹性倡议”，旨在推动绕开中国的产业转移，并呼吁东盟十国等域内国家积极参与，以抱团的方式来排挤中国。未来一段时间内，发达国家可能将推出更多类似的对华竞争性产业政策，对此我们需要做好长期准备。值得注意的是，美国及欧盟诸国出台上述意在打压中国企业和供应链的产业政策，是建立在其智库等专业研究机构对我国产业政策的长期深入研究的基础之上而出台的针对性政策，而我国过去强调行政主导的选择性产业政策，由于其具有保护和扶持国有企业的倾向性以及对市场进行干预等特征，也常被这些西方国家揪住不放，作为其启动对华打压政策的借口。而反观我们自身，对世界各大经济体产业政策的跟踪性和系统性的研究还十分缺乏，这种政策研究领域的短板需要尽快补齐。

2021年10月24日，香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院在深圳主办了“百川论坛——当代世界产业政策2021研讨会”。本次为期两天的研讨会是研究院系列研讨会其中的一个。截至2022年底，我们还举办了“外部环境评估”“双碳”等主题研讨会。以后，还会有更多的研讨系列。这些系列研讨会，我们把它们放到了“百川论坛”这个大框架下。“百川论坛”取名自“海纳百川，有容乃大”，就是希望各种思想、各种方法，不管是古代的、外来的，还是现代的、本土的，都可以在这里有一席之地，通过集思广益、思想交锋、积厚流广，慢慢在这里孕育万顷凝聚各方智慧的海洋。希望借此契机，将国内外的思想力量联合起来，对当前国际环境及各国产业政策领域的重大变化作出全面系统的评估，为中国制定相应的战略和政策提供理论和现实依据。我们已经有了一个非常好的开端。长远来看，我国已经在经济发展的实践上走出了一条属于自己的道路，而在政治经济学的构建方面也应该跟上，建立自己的理论体系，对于产业政策的深入研究和梳理也将对我们建立中国社会主义政治经济学产生非常积极的作用。

近年来，国际形势风云变幻，西方主导的国际自由经济秩序面临各种挑战，全球化的方向开始发生变化；同时新冠肺炎疫情的持续给很多国家的社会经济带来巨大的困难，并对国际供应链布局和物流业运转造成重大的影响；中美贸易摩擦和在高科技领域的竞争还在继续。这些因素都会对我们具体产业政策的执行效果产生影响，是我们在制定和调整相关政策时需要全面考虑的。而这些因素又都处于不断的变化之中。因此，我们希望把“百川论坛——当代世界产业政策研讨会”办成一个周期性研讨会，定期邀请国内外学者和政策研究人员对各主要国家产业政策的最新动态和趋势作全面而系统的评估。

本次首轮产业政策研讨会汇聚了近百位不同领域的专家、企业家，并邀请到中国社会科学院、中国国际经济交流中心、上海社会科学院和北京大学、清华大学、复旦大学、浙江大学、中国人民大学、武汉大学、吉林大学、山东大学、北京师范大学、对外经济贸易大学等国内高校（排名不分先后）的专家学者，以及来自其他领域的专家与会。嘉宾们带来了精彩而深刻的主题演讲，并围绕当前世界主要经济体产业政策的重大变化及相关问题展开了多方面的探讨。本次研讨会既是不同见解的发表平台，也促成了不少共识的形成，同时还为充满思想碰撞火花、富有启发性的讨论提供了一个论坛平台。这些见解、共识和讨论，对于思考与探讨如何推动中国产业政策的成功转型这一问题，无疑将起到推进和深化的作用，具有积极的意义。

我们希望能以论坛研讨和本书的出版为契机，引发学术和政策研究界对产业政策及相关问题的进一步关注，从而为我国产业政策的成功转型奠定更坚实的思想基础。

在本书编写完成之际，我们对参与研讨的各位学者和嘉宾以及长期支持和关注研究院的政府与社会各界友人表示由衷的感谢。我们也对王心言和她的研究院行政团队付出的辛劳表示感谢。深圳市委市政府对“百川论坛”给予了很大的资助和支持，我们在此一并致谢。

郑永年 袁冉东

2022年6月