第五部分 主要结论与政策建议
通过上述分析我们看到，2018年各类宏观指标和市场情绪的变化改变了2016年以来“稳中向好”的发展态势，呈现出“稳中有变”和下行压力加大的发展趋势。这不仅说明了“L形企稳论”和“新周期论”存在着误判，同时说明当前宏观经济面临的各种问题难以通过短期政策的调控得以控制。外部环境的恶化、市场情绪的波动、微观基础的变异、深层次结构性问题和风险的累积以及宏观经济政策体系的扭曲，都需要中国利用新一轮全方位改革开放和新一轮供给侧结构性改革来进行化解和对冲。内外部压力和问题的暴露决定了中国大改革的窗口期已经在2018年全面出现，2019年中国必将踏上改革开放的新征程。
当前和未来一段时期，我国宏观经济运行总体处于世界经济结构和秩序的裂变期、内部经济结构转换的关键期、结构性问题的累积性释放期以及新一轮大改革的重要窗口期。在四大阶段特征背景下，2019年中国宏观经济将面临六大深层次问题。第一，外部环境不会出现明显改善，反而可能进一步恶化。第二，宏观经济对于基建投资和房地产投资的长期依赖达到积重难返的地步，对2018—2019年经济走势和长远发展形成严重制约，也使宏观调控政策陷于两难境地。第三，不同区域、不同行业和不同类型企业的分化问题持续存在，影响经济复苏动力。第四，收入分配和房地产挤占等深层次结构性因素，制约消费增长并影响最终需求。第五，新旧动能转换尚未完成，而新动能自身也存在一些不可忽视的问题。第六，更为根本性地，中国经济的微观基础和三大经济主体的行为模式已经发生了变异。
因此，2019年我国宏观经济运行将面临六大风险点的考验。第一，出现外部冲击的风险。第二，人民币汇率波动风险。第三，房地产市场调整的相关经济和金融风险。未来一段时期，房地产市场调整的风险加大，并可能产生“交叉感染风险”，成为影响我国经济走向和金融体系稳定的关键因素。第四，地方政府和融资平台的债务风险可能会加速暴露。近年来地方政府债务隐性化已经达到一定程度，随着2019年财政收入增速的加快下滑、土地出让金收入回落、创新项目烂尾工程和坏账增多，地方政府及其融资平台的债务风险将显著加大，局部风险可能会集中暴露。第五，民间投资和外商投资复苏不可持续的风险。第六，失业压力加大和就业质量下降的风险。
结合我国宏观运行所处阶段特征，针对2019年经济运行中的六大深层次问题和六大风险点，我们提出以下几大方面的政策建议。
（一）必须清楚认识中国经济的历史方位和国际方位，防止出现战略性的误判以及随之而来的工具选择的错误
一是2018年中美贸易摩擦的全面爆发标志着世界经济结构和秩序进入裂变期，大国之间的博弈进入冲突期，这需要我们进行国际战略调整和重构。二是2018年中国经济的“稳中有变”与“持续下行”标志着“L形触底论”和“新周期论”已经破产，中国经济结构转换的关键期、深层次问题的累积释放期和中国改革的新窗口期决定了中国新常态全面步入了新阶段，这要求我们必须全面开启第二轮全方位改革开放和第二轮供给侧结构性改革来解决我们面临的深层次结构性与体制性问题。
（二）全新思考世界结构裂变期中国的战略选择
当前和未来一段时期，中国面临全球结构裂变而不是简单的分化。外部风险的恶化具有趋势性、阶段性与结构性的特征。像过去20多年那样的全球政治经济平稳期已经过去，未来一段时期冲突、摩擦、重构将是常态。一是要用深化改革和高水平开放来应对世界经济结构裂变带来的短期挑战，特别是在中美贸易摩擦中要以自由主义对抗新保护主义、用多边和双边主义对抗孤立主义、用新合作对抗新冷战。二是在坚持以新开放应对挑战的同时，必须认识到裂变期世界经济的各种基本参数发生根本性变化决定了我们不可能重返过去的战略路径，必须重构新开放发展的实施路径，对于中短期面临的问题要有战术安排。（1）2019年国际收支的恶化将对中国宏观经济带来挑战，对于贸易摩擦带来的短期出口的冲击应当适度进行对冲。（2）世界经济周期与金融周期的错位、各国周期之间的冲突决定了未来一段时期国际金融环境的动荡，资本流动和汇率的短期应对必须要有新策略。一方面提升汇率的浮动程度，另一方面还必须对于安全性资产和风险性资产的国际流动进行分类管理。（3）产业链、供应链、价值链的重构必将发生，必须进行前瞻性研究和全面布局，尤其是对于美国可能采取的“经济铁幕”和“新冷战”要有深入研究。一方面我们应当在战略上避免“新冷战”的快速出现，延缓中国产业升级的良好国际环境，另一方面必须通过区域经济更高水平的一体化和自由化防止美国快速形成“经济铁幕”和“新冷战”的国际统一战线。（4）对于贸易摩擦在其他领域的全面扩散必须要有充分的预案，特别是在技术战、人才战、汇率战以及安全领域等领域要有充分的研究和策略安排。
（三）基础性、全局性改革依然是解决目前结构转型时期各类深层次问题的关键
必须认识到目前很多宏观经济问题不仅难以用宏观调控政策加以解决，同时很多问题本身就是持续使用宏观调控和行政管控的产物，我们不能用宏观政策调节和行政管控来应对基础性利益冲突和制度扭曲所产生的问题。2018—2019年，外部环境的恶化、内部问题的暴露以及改革主体的绩效恶化为大改革提供了绝佳的窗口期，我们必须顺势而为，在改革开放40周年之际，以构建高标准市场经济体系为目标，推出新一轮改革开放和供给侧结构性改革。
（1）必须梳理各类问题的边界，区分短期波动问题与中长期增长问题，区分外部冲击与内部冲击，分类使用需求管理政策、结构性调整政策以及基础改革政策。防止用短期行政管控代替改革，用宏观调控来回避改革。一是必须对周期性波动进行宏观调控，防止经济波动过大导致改革环境的恶化；二是对于中长期增长问题要采取产业政策、区域政策，持续培育新增长点和新动能；三是对于资源配置性扭曲必须进行结构性改革，以减少市场摩擦，恢复市场功能；四是对于涉及基本利益冲突、大的制度扭曲从而导致各种短期需求管理政策、中期产业政策和区域政策出现严重失灵的问题，必须进行基础性改革。
（2）要区别市场失灵与政府失灵，特别是要清楚认识到中国在结构大转型时期面临的市场失灵与政府失灵的相互交织和互为因果，从而清楚认识第二轮大改革必须从传统的市场缺失和市场失灵的治理转向对政府失灵的治理，“就市场改市场”的理念已经成为改革深化的绊脚石。必须以政府体制改革为核心，以社会改革为铺垫，为经济体制改革打下权力基础、行政实施基础和社会基础。
（3）必须明确改革的核心不是出台政策或召开会议，而是要建立各类改革主体愿意改革、能够改革的激励相容的改革动力体系。新一轮改革必须从过去以责任、约束为主转向以激励相容、权责统一为主。要对不同层次的改革主体建立不同的第二轮改革红利的分享机制和改革成本的共担机制，全面激发三大精英阶层的改革积极性。要及时进行阶段性历史总结，甩开历史包袱，轻装上阵，强化产权保护，解决企业家原罪问题。要在关后门、堵旁门、取缔非法收入的原则上，正视各类灰色收入和影子活动的历史必然性和现实合理性，要寻找到灰色体系、影子体系规范化、阳光化的改革通道，而不是简单地进行取缔。要建立改革的容错机制，区分改革试错与违纪违法之间的本质差别。要重新界定顶层设计和基层创新的边界，一方面防止过多、过细的顶层设计完全约束了基层创新的空间和活力，另一方面也要防止过多的基层创新导致改革缺乏统一性和协调性，从而陷入碎片化改革困境之中。要充分认识到目前中国经济的历史方位和国际方位，充分利用国际问题倒逼中国的开放，用新一轮大开放来倒逼我们的深层次改革。
（4）要注意新一轮改革的路径、顺序和重点。一是要以党和国家机构改革为核心进行政府职能和政府治理体系的大改革；二是以分类改革、治理体系重构和战略定位调整进行国有企业改革；三是在政府改革的基础上推动财政体系的改革，在政府与国有企业改革的基础上全面推行金融体系的改革，在社会保障体系改革的基础上全面推行土地制度和户籍制度的改革；四是可以以开放为出发点进行改革路径的设计，但必须以高水平、高标准的社会主义市场经济体系为落脚点，以国家竞争力、资源配置效率以及人民福利的提升为判断标准。
（5）在中期规划和设计新一轮基础性、引领性改革方案的基础上，全面总结3年来供给侧结构性改革的成就和经验，果断推出第二轮供给侧结构性改革。一是必须认识到第一阶段供给侧结构性改革的目标已经基本顺利完成，“三去一降一补”的内容、目标、手段都需要阶段性的大调整；二是第二轮供给侧结构性改革应当以“降成本、补短板”为重点；三是必须以市场化和法制化工具为主体，避免行政化实施带来的各种问题；四是解决各种供给侧问题的基本落脚点必须配合大改革的进行；五是不能割裂“生产、流通、分配、消费以及所有制”之间的相互关系，把结构性调整简单局限于生产端，而忽视其他环节在不同时段的核心作用。
（四）要以改革的精神来全面梳理和定位中国2019年的宏观经济政策
一是要对短期宏观经济政策调控、中期经济增长政策、转型期结构性改革和基础性改革进行分类，防止各类政策在目标配置、工具选择上出现错配，避免出现市场工具行政化、总量政策结构化、行政举措长期化、宏观调控泛化等问题。二是宏观经济政策要定位于配合“大改革、新开放”，为新一轮改革开放创造必要的宏观经济环境，强化底线管理、全面缓和各种短期冲击。三是要正视改革疏导宏观经济政策传递机制、改革完善宏观经济政策体系需要一个过程，需要基础性改革的到位，因此在短期政策调整时必须前瞻性地考虑目前大改革、大调整带来的宏观经济政策效率弱化、外溢性以及合成谬误等问题，避免宏观调控在“过”与“不及”之间摇摆，进而成为加剧宏观经济波动的核心原因之一。
（1）“六稳”的核心在于“稳预期”，“稳预期”的核心在于“稳信心”，必须认识到“稳信心”不在于某些宏观经济指标的短期稳定，不在于宏观经济政策随着市场情绪进行简单的宽松或定向性的帮扶，而在于市场主体对于长期战略问题有清晰、明确和科学的解决方案，在于我们在基础性问题上进行了真正的改革，为未来提供了一个可信的公平竞争环境。1）市场情绪的动荡不仅在于中国市场存在问题，而在于政府过度干预、政府信用和类政府信用出现了过度膨胀，导致市场空间的挤压。2）民营企业家信心的低迷不仅在于民营经济产权保护的不完善，更在于民营经济的生存和发展空间被严重挤压。因此，提振民营经济信心的核心关键不在于对于民营经济进行一次性的行政性的帮扶，而是要通过系统性改革为民营经济提供一个公平、透明的竞争环境。3）金融市场的忧虑不仅来源于市场的不完善和债务率的高企，更来源于我们解决债务问题的方法进一步加剧了资源配置的扭曲。4）很多信心低迷不在于我们没有进行预期干预，而在于我们很多预期干预释放的信号十分混乱，干预行为反而成为信心下滑的原因。5）市场情绪的变化往往具有前瞻性，我们在高度重视市场情绪变化的同时，必须认识到市场情绪往往会在信息不完全和不对称的情况下夸大实际问题的困难程度，科学分析市场情绪中的信息对于宏观经济“预调”和“微调”管理十分重要。
（2）“稳增长”依然要定位于底线管理，必须清晰区分周期性波动与趋势性变化之间的差别，科学制定宏观经济短期增长目标和底线管理的界限。1）从目前产出缺口由正转负的变化来看，中国稳增长的力度需要加强，但-0.02的缺口意味着我们必须容忍2019年0.2~0.3个百分点的趋势性下滑，短期需求管理的力度不易过大。2）就业的稳定依然是底线管理的核心要义。在就业问题和就业先行数据没有出现根本性变化之前，不易进行“稳增长”政策的过度调整。从目前测算来看，如果中美贸易摩擦没有明显改善，中国经济增速将回落到6%，那么就业缺口将达到300万个左右，这对于宏观经济稳定、创造良好改革环境而言十分不利。因此，在有效应对2019年外部冲击的基础上，将增长速度确定在6.3%左右较为适宜。3）问题倒逼改革，如果利用短期宏观经济政策的宽松掩盖了暴露的问题，过度宽松的宏观经济政策将不利于大改革的破题。2019年的宏观经济增长目标取6.3%左右的下限区间较为适宜。
（3）在储蓄率持续下滑的新时期，“稳消费”对于宏观经济的稳定和健康发展的重要性远大于“稳投资”。自2016年中国固定资产名义增速低于GDP名义增速就意味着“中国投资驱动模式”已经走到尽头，其背后核心的原因在于储蓄率出现明显下滑，消费率出现明显上升。因此无论从短期供求平衡还是增长的质量来看，宏观经济政策的调控重心必须从以往“稳投资”向“稳消费”转移。
1）必须高度重视目前消费增速下滑的内在原因，巩固中国3亿中产阶层的消费基础是工作的重点。一是重视中产阶层杠杆率的过快上升，防止债务挤出效应；二是积极落实个税改革方案，减少工薪阶层的税收负担；三是加快社保税率的降低，防止中产阶层的可支配收入在改革调整中受到冲击；四是加大对中产阶层公共服务均等化改革、提高中产阶层公共服务的可获得性；五是制定针对中产阶层的消费启动战略，特别是消费升级的促进战略；六是针对2019年中期可能出现的猪肉价格波动和收入波动，做好针对低收入阶层的消费补贴预案，防止宏观经济波动对低收入阶层的过度波动；七是相机落实“进口促进消费”政策，高端消费和畸形消费不宜过度放开。
2）适度容忍投资增速的回落，提升资本投资收益率是降低中国债务率和杠杆率的核心。一是基础建设投资的增速不宜超过政府收入的增长速度，2019年基础建设投资增速不宜超过6%；二是高度关注房地产市场的变异，特别是2019年上半年房地产开发投资行为的变化，建议对于正常房地产建设投资的资金供应可以适度放开，房地产行业的贷款控制必须区分需求端和供给端，适度放开房地产开发投资贷款、持续控制房地产抵押贷款对于房地产市场动态供求平衡十分重要；三是除了尽快落实对于民营企业的各类金融帮扶政策，大幅度开放服务业管制以及从企业治理层面展开混合所有制改革，是推进民间投资持续恢复的关键，也是稳投资的关键；四是2019年稳定各类外资依然是市场信心的风向标之一。
（4）“稳金融”应当以“不发生系统性金融风险”为底线，不宜过度定义。1）不能简单将“不发生系统性风险”等同于“金融指标的稳定”，大转型与大改革时期的各类金融指标必须做出调整，否则资源配置的方式和结构以及各种潜在的风险无法暴露。2）以“M2/GDP、社会融资总额/GDP、非金融性机构债务/GDP”来衡量中国的杠杆率并作为宏观调控的目标是极其不科学的。3）杠杆率作为宏观审慎监管以及系统性风险监控指标之一有一定的合理性，但必须多视角进行杠杆率的定义，特别是微观视角和宏观视角的资产负债率以及其他财务指标十分重要。4）必须对于局部环节的金融问题和金融风险的暴露有一定的容忍度，特别是在大改革与大开放重启的时刻，局部风险的集中暴露有利于我们形成有效的改革路径。5）要注意改革的路径，防止金融改革与金融调整一马当先所带来的新风险和新扭曲。
（5）要充分重视各类宏观经济政策在调控不同政策目标上的功能差异，同时还要充分考虑大改革与大调整时期各类政策传递机制的变异，防止宏观政策错配与宏观政策合成谬误的泛滥。1）有效限制宏观调控目标的数量，避免政策工具数量少于目标数量带来的困境，同时也避免不同政府部门有不同调控目标带来的各自为政或简单叠加的问题。2）坚持货币政策的总量定位，强化财政的结构性定位，防止货币政策过度结构化、财政政策过度总量化带来的问题。
（6）财政政策要更加积极有效，在进一步扩大财政赤字的基础上，强化积极财政政策的定向宽松。1）可以进一步提高财政赤字率，考虑到2019年内忧外困和大改革的特殊性，公共财政赤字率可以达到3.0%左右。中央政府要积极利用国债发行规模的提高来增加政府支出能力，以加大改革推行的力度，解决目前国民收入超分配所带来的“投资—消费”两难困境。考虑到地方债市场容量的狭小和制度的不完全，建议提高财政赤字水平的核心渠道是提高中央的财政赤字率，地方债的置换规模应当进一步扩大。2）关注局部区域财政收入崩塌的问题，特别是基层财政收入突变带来的各种民生问题，建议扩大财政平准基金的规模，设立过渡期基层财政救助体系。3）应当将结构性减税过渡为总量性减税，特别是对于那些供给不足、创新活力很强、升级压力较大的行业进行全面减税。总量减税与制度性改革降低交易成本的长短结合方案是推行“降成本”的可选组合模式。同时，适度弱化财政收入的目标，防止地方政府通过加大税收征收力度和非税收等方式，变相增加企业的负担。4）快速启动过渡期的财政支出新措施，改变目前财政支出难的问题，要在“堵歪门”的同时，快速出台适应新时代“开正门”的各项措施。5）财政支出应当从投资导向往民生导向转变，从补贴导向往福利导向转变，利用积极的财政政策加速低度广泛的大福利体系的构建，利用定向宽松的财政政策加大养老产业、健康产业以及中高端服务业的发展，释放相应的需求。
（7）货币政策应当根据外部和内部环境变化及时做出调整，稳健的货币政策的内涵也要发生变化。1）在内需持续回落、外需疲软、金融风险上扬之时，货币政策一方面要避免2009—2010年和2015年第四季度至2016年第二季度过度宽松的定位，同时也要避免过度从紧的取向，实际贷款利率的下降仍是稳投资的一个关键。2）高度关注各类金融指标内生性的收缩。3）关注货币供应增速与名义GDP的匹配性，建议2019年M2增速应当恢复到2019年名义GDP增速的水平，达到9%~9.5%。4）关注M0和M1增速的持续回落，丰富央行货币发行的渠道，加大银行准备金率降低的幅度，增加中国安全性资产的供给，提高货币市场的深度。5）高度关注美联储政策的调整以及美国金融市场的异变。6）向民营经济的定向滴灌不能简单化，更不能搞“一刀切”。
（8）要持续高度关注房地产市场的调整和相关风险，特别是三、四线城市房地产价格的波动，在“房住不炒”的总体定位下，前瞻性地预判和调整房地产调控政策。要高度关注房地产市场的变异，特别是2019年上半年房地产开发投资行为的变化。建议对于正常房地产建安投资的资金供应可以适度放开，房地产行业的贷款控制必须区分需求端和供给端，适度放开房地产开发投资贷款、持续控制房地产抵押贷款对于房地产市场动态供求平衡十分重要。逐步改变简单管控的政策导向，针对不同区域和不同类型房地产企业进行分类治理。对于存在房价上涨压力的一、二线城市实行供给导向政策，在增加土地供应等方面着力，短期内可避免房地产投资下调过于剧烈而陷入紧缩链条，同时供给增加所带来的房价抑制作用，也可为房地产行政管控的政策在中期内的退出奠定基础。
（9）进一步从体制机制上促进创新创业活动，但应当吸取以往在新兴产业、创新活动中的教训，正视大规模创新创业所带来的阶段性成本。不能把中国战略转化为各级部门短期的行政运动，更不能通过国家补贴等模式形成新的寻租活动。针对新动能领域出现的问题，政府的功能要有转变。一要尊重创新创业的规律，不能运动式地进行政府扶持；二要利用资本市场的力量来甄别创新中的风险，避免一次性的行政性补贴；三要建立各种创业创新的社会安全网，为创新创业的失败者打造“软着陆”的缓冲垫，以避免运动式创新创业之后可能出现的倒闭潮对经济社会的过度冲击。如果没有良好的处理，将会形成经济循环中间的阻力和经济发展的障碍，因此必须进一步清理。
注释：
[1]本报告为中国人民大学中国宏观经济论坛课题组集体讨论的产物，执笔人为：刘元春、刘晓光。本报告数据除注明出处之外，皆由中国人民大学中国宏观经济论坛测算。
[2]2018年10月，国际货币基金组织公布了2018年全球经济体规模的最新排名，2018年排行榜前十名依次为：美国、中国、日本、德国、英国、法国、印度、意大利、巴西和加拿大。
[3]根据《高技术产业（制造业）分类（2017）》，高技术制造业包含医药制造，航空、航天器及设备制造，电子及通信设备制造，计算机及办公设备制造，医疗仪器设备及仪器仪表制造，信息化学品制造等6大类。受数据的局限性，这里所列举的4个2分位行业在统计口径上并不完全等同于高技术制造业分类中所涵盖的范围，仅供粗略估算和参考。
[4]2018年6月15日，美国政府根据301调查结果，宣布对从中国进口的500亿美元商品加征25%的关税，其中340亿美元从7月6日起实施，160亿美元自8月23日起实施，产品主要涉及医疗器械、高铁设备、生物医药、新材料、农机装备、工业机器人、信息技术、新能源汽车、航空设备等高科技行业。7月11日宣布对从中国进口的2 000亿美元商品加征10%的关税，8月2日又宣布提高到25%，这一批商品涉及化学品、纺织品、食品、服饰及手袋、电子产品、金属制品和汽配产品等行业。进一步分类表明，在这2 500亿美元商品中，通信、电子、机械设备、汽车、家具等劳动密集型产品成为最突出的征税领域，比如电话通信设备占比接近10%，计算机自动数据处理设备及零附件占6.3%，车辆及零附件占5.7%，家具占4.3%，坐具及零件占4%，自动数据处理设备、数据记录机器占3.8%，塑料及制品占3.5%，钢铁制品占3.5%，皮革制品等占3.0%。
[5]2018年10月9日，特朗普重申，如果中国采取反制措施，美国将对额外2 670亿美元中国商品加征关税，与此前的2 500亿美元合并，共计达5 170亿美元，这也意味着对中国全部商品加征关税。
[6]截至2017年底，服务业在GDP中的占比达到51.6%，远超过第二产业的40.5%；服务业在就业中的占比达到44.9%，远超过第二产业的28.1%，服务业已成为吸纳就业的主要引擎。
[7]2017年创业中最火的“共享经济”是双创倒闭的重灾区。截至2017年底，共有19家共享经济企业倒闭，包括7家共享单车企业、2家共享汽车企业、7家共享充电宝企业、1家共享租衣企业、1家共享雨伞企业、1家共享睡仓企业。
[8]各部委也纷纷强调未来将采取一系列配套措施，直面改革“硬骨头”，重点解决民间投资不愿投、不敢投、不知往哪里投、新官不理旧账等热点、难点问题。2018年6—7月，国务院先后调整国家中小企业发展工作领导小组和国有企业改革工作领导小组，以加强对促进中小企业发展工作的组织领导和政策协调，统筹指导和督促推动各地区、各部门抓好促进中小企业发展任务落实，协调解决促进中小企业发展工作中的重大问题。9月，国家发改委表示未来将推进金融机构和地方政府开展“银税互动”等业务，加大对民营企业贷款投放力度。鼓励地方通过建立贷款风险补偿机制、研究设立基础设施民间投资基金等方式，为符合条件的民营企业融资增信。在环保、交通、能源、社会事业等领域，也将继续向民间资本集中推荐一大批潜力大、投资回报机制明确的项目，引导民营企业参与基础设施等补短板建设。10月底，金融稳定发展委员会以及一行两会主要负责人纷纷对鼓励民营经济，推动民间投资这一主题表态，表示将鼓励包括私募股权基金在内的各类资管机构以更加市场化的方式募集资金，发起设立主要投资于民营企业的股权投资基金、创业投资基金及债券投资基金，积极参与民营上市公司并购重组；同时，将探索运用成熟的信用增进工具，帮助民营企业特别是民营控股上市公司解决发债难的问题。支持中小型民营企业发行高收益债券、私募债券和其他专项债务工具。