第二节 国有资产管理相关概念
一、国有资产的定义与分类
依据资产的所有者不同，资产分为国有资产和非国有资产。财政部在《行政单位国有资产管理暂行办法解读》中指出，国有资产，是指属于国家所有的一切财产和财产权利，包括国家以各种形式进行的投资及其收益、拨款、接收的馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。
国有资产管理是国家对上述财产和财产权利进行经营和使用，以及组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称。国有资产的范围十分广泛，根据我国《宪法》《民法典》等有关法律的规定，国有资产的内容包括：
（1）矿藏、水流、海域以及国有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源；
（2）城市的土地和法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地；
（3）无线电频谱资源；
（4）法律规定属于国家所有的野生动植物资源；
（5）国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施；
（6）国家所有的公共设施、文物古迹、风景游览区、自然保护区；
（7）国家机关及所属事业单位的财产、国防资产、全民所有制企业；
（8）国家对非国有单位的投资以及债权等其他财产权；
（9）国家在国外的财产等。
上述国有资产可以分为经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产三大类。其中行政事业性国有资产是指行政单位、事业单位通过一定方式取得或者形成的资产，包括使用财政资金形成的资产，接受调拨或者划转、置换形成的资产，接受捐赠并确认为国有的资产，以及其他国有资产。行政事业性国有资产的表现形式有流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。公立医院的国有资产属于行政事业性国有资产。
二、国有资产产权登记
国有资产产权登记是指财政（国资）部门代表国家，对应属国家所有的资产进行的产权登记，依法确认国家对国有资产的所有权和行政事业单位对国有资产的占有、使用权的行为。国有资产产权登记一方面是一种法律行为，其结果以法律文件的形式表现出来，具有法律效力并受法律保护。另一方面也是对国家取得所有权和授予行政事业单位占有、使用权的两方面同时确认。
《行政事业性国有资产管理条例》规定，各部门及其所属单位对需要办理权属登记的资产应当依法及时办理。对于有账簿记录但权证手续不全的行政事业性国有资产，可以向本级政府有关主管部门提出确认资产权属申请，及时办理权属登记。
依据《事业单位国有资产管理暂行办法》，事业单位应当向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门（以下简称授权部门）申报、办理产权登记，并由财政部门或者授权部门核发《事业单位国有资产产权登记证》（以下简称《产权登记证》）。《产权登记证》是国家对事业单位国有资产享有所有权，单位享有占有、使用权的法律凭证，由财政部统一印制。事业单位办理法人年检、改制、资产处置和利用国有资产对外投资、出租、出借、担保等事项时，应当出具《产权登记证》。
事业单位国有资产产权登记的内容主要包括单位名称、住所、负责人及成立时间；单位性质、主管部门；单位资产总额、国有资产总额、主要实物资产额及其使用状况、对外投资情况；其他需要登记的事项。事业单位应当在新设立时，办理占有产权登记；发生分立、合并、部分改制，以及隶属关系、单位名称、住所和单位负责人等产权登记内容发生变化时，办理变更产权登记；因依法撤销或者整体改制等原因被清算、注销时，办理注销产权登记。
对于事业单位所办的国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司以及其他占有、使用国有资产的企业，事业单位应当按照《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》的规定办理事业单位所办企业产权登记。事业单位所办企业产权登记包括占有产权登记、变动产权登记和注销产权登记。
三、国有资产评估
财政部2020年10月发布的《国有资产评估管理办法》（公开征求意见稿）把国有资产评估定义为评估机构根据委托，对国有单位（包括政府部门、机构、事业单位，国有及国有控股企业、国有实际控制企业、政府投资基金等国有资产产权持有单位）相关经济行为所涉及的国有资产或者非国有资产的经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为。
国有资产评估业务属于法定资产评估业务，行政事业单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的评估机构进行。根据目前执行的《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号），我国允许从事国有资产评估业务的评估机构包括：（1）持有国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部门颁发的国有资产评估资格证书的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司；（2）经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部门认可的临时评估机构。
国有资产评估应当遵循真实性、科学性、可行性原则，依照国家规定的标准、程序和方法进行评定和估算。进行资产评估时，委托单位应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预评估机构独立执业。
《行政事业性国有资产管理条例》规定，资产配置重大事项应当经可行性研究和集体决策，资产价值较高的按照国家有关规定进行资产评估；除国家另有规定外，各部门及其所属单位将行政事业性国有资产进行转让、拍卖、置换、对外投资等，应当按照国家有关规定进行资产评估。
财政部在《事业单位国有资产管理暂行办法》中，把事业单位需要进行资产评估的情形归纳为七种情况：（1）整体或者部分改制为企业；（2）以非货币性资产对外投资；（3）合并、分立、清算；（4）资产拍卖、转让、置换；（5）整体或者部分资产租赁给非国有单位；（6）确定涉讼资产价值；（7）法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。把不需要进行资产评估的情形归纳为四种情况：（1）经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转；（2）行政、事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让；（3）国家设立的研究开发机构、高等院校将其持有的科技成果转让、许可或者作价投资给国有全资企业的；（4）发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。
此外，对于国家设立的研究开发机构、高等院校将其持有的科技成果转让、许可或者作价投资给非国有全资企业的，允许事业单位自主决定是否进行资产评估。
四、国有资产对外使用
行政事业单位国有资产对外使用是指经批准后，行政单位将国有资产对外出租、出借以及事业单位将国有资产对外出租、出借、投资、担保的行为。根据《江苏省省级行政事业单位国有资产使用管理暂行办法》（苏财规〔2011〕1号）：
出租是指行政事业单位在保证履行行政职能和完成事业任务的前提下，经批准以有偿方式将占有、使用的国有资产让渡给他人使用的行为。
出借是指行政事业单位在保证履行行政职能和完成事业任务的前提下，经批准将占有、使用的国有资产无偿让渡给他人使用的行为。由于出借行为具有无偿性，因此除法律、法规另有规定，国有资产出借的对象不得是公民个人、行政事业单位之外的法人或其他组织，出借的客体不允许是货币资金。
投资是指事业单位（行政单位不得以任何形式利用占有、使用的国有资产进行对外投资，不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体）根据法律、法规的有关规定，在确保履行职责，完成事业目标、任务的前提下，根据事业发展规划和业务拓展需要，以国有资产对外投资、入股、合资、注册登记独立核算企业的行为。
担保是指事业单位（行政单位不得利用国有资产对外担保）向境内外机构或境内外资金融机构承诺，一旦债务人不能按约偿还债务时，将代为履行偿还义务的行为。
行政事业单位国有资产对外使用必须首先履行报批程序，未经批准不得擅自对外出租、出借、投资、担保。
《行政单位国有资产管理暂行办法》规定，行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准，且出租、出借、处置资产所形成的收入实行“收支两条线”管理。
《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批，其对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入纳入单位预算，统一核算，统一管理。同时，事业单位应当对本单位用于对外投资、出租和出借的资产实行专项管理，并在单位财务会计报告中对相关信息进行充分披露。国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资，不需报主管部门、财政部门审批或者备案，其转化所获得的收入全部留归本单位。
五、国有资产收益
国有资产收益是指国家依据其对国有资产的所有权而依法取得的各种收益的总称，根据来源的不同可以划分为企业国有资本收益、行政事业单位国有资产收益、国有资源补偿费收入等。
行政事业单位国有资产收益主要包括：行政事业单位出租、出借、处置资产取得的收入；事业单位对外投资、担保等取得的收入扣除相关税金、评估费、拍卖佣金等费用后的部分；国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果转化收入等。
《行政事业性国有资产管理条例》规定，行政单位国有资产出租和处置等收入，应当按照政府非税收入和国库集中收缴制度的有关规定管理。除国家另有规定外，事业单位国有资产的处置收入应当按照政府非税收入和国库集中收缴制度的有关规定管理。事业单位国有资产使用形成的收入，由本级人民政府财政部门规定具体管理办法。
六、国有资产清查
行政事业单位资产清查，是指各级政府及其财政部门、主管部门和行政事业单位，根据专项工作要求或者特定经济行为需要，按照规定的政策、工作程序和方法，对行政事业单位进行账务清理、财产清查，依法认定各项资产损益和资金挂账，真实反映行政事业单位国有资产占有使用状况的工作。
《行政事业性国有资产管理条例》规定，各部门及其所属单位应当定期或者不定期对资产进行盘点、对账。出现资产盘盈盘亏的，应当按照财务、会计和资产管理制度有关规定处理，做到账实相符和账账相符。有下列情形之一的，各部门及其所属单位应当对行政事业性国有资产进行清查：
（1）根据本级政府部署要求；
（2）发生重大资产调拨、划转以及单位分立、合并、改制、撤销、隶属关系改变等情形；
（3）因自然灾害等不可抗力造成资产毁损、灭失；
（4）会计信息严重失真；
（5）国家统一的会计制度发生重大变更，涉及资产核算方法发生重要变化；
（6）其他应当进行资产清查的情形。
各部门及其所属单位资产清查结果和涉及资产核实的事项，应当按照国务院财政部门的规定履行审批程序。
各部门及其所属单位在资产清查中发现账实不符、账账不符的，应当查明原因予以说明，并随同清查结果一并履行审批程序。各部门及其所属单位应当根据审批结果及时调整资产台账信息，同时进行会计处理。由于资产使用人、管理人造成资产毁损、灭失的，应当依法追究相关责任。
根据《行政事业单位资产清查核实管理办法》（财资〔2016〕1号），行政事业单位组织开展的资产清查工作，应当向主管部门提出资产清查立项申请，说明资产清查的原因，明确清查范围和基准日等内容，经主管部门同意立项后，在主管部门的监督指导下明确本单位资产清查工作机构，制定实施方案，根据方案组织清查，必要时可委托社会中介机构对清查结果进行专项审计，并形成资产清查报告按规定逐级上报至主管部门审核确认。如果行政事业单位是基于自身工作需要，定期或者不定期对资产进行的清查盘点，不需要报经财政部门或者主管部门审批。
行政事业单位进行资产清查，应当做到账表、账账、账卡、账实相符，不重不漏，查清资产来源、去向和管理情况，找出管理中存在的问题，完善制度、堵塞管理漏洞。
七、国有资产绩效评价
在国有资产管理中，我们不仅要关注国有资产的配置，更要关注国有资产的使用情况。通过及时跟踪、评价国有资产的经济效益和社会效益产出，可以进一步优化国有资产配置，减少浪费，提高使用效率，也可以在一定程度上减少贪腐现象的发生。《行政事业性国有资产管理条例》要求，各部门及其所属单位应当按照国家规定建立国有资产绩效管理制度，建立健全绩效指标和标准，有序开展国有资产绩效管理工作。
我国公立医院是政府出资创办的公益性质的事业单位，其资产是行政事业性国有资产的重要组成部分，是医院提供各项医疗服务的基本支撑，其国有资产的运用效率，直接影响着医院发展和医院服务病患的能力。对于公立医院的国有资产绩效评价，《国家卫生计生委预算管理单位国有资产使用管理办法》（国卫财务发〔2015〕85号）规定，各单位应当逐步建立和完善国有资产使用管理绩效考核制度和考核体系。加强国有资产使用管理绩效考核，利用国有资产年度决算报告、资产专项报告、财务会计报告、资产统计信息、资产管理信息化数据库等资料，运用一定的方法、指标及标准，科学考核和评价国有资产使用管理效益。同时，各单位应当充分利用国有资产使用管理绩效考核结果，完善制度、查找问题、加强管理、提高效益。
公立医院国有资产绩效评价应当综合考虑社会效益和经济效益，评价维度应当涵盖资产投入产出、资产运营效率、满意度、科研创新等各方面。公立医院国有资产绩效评价的具体指标包括：
（1）资产投入产出指标：人均资产、业务用房占比、医疗设备占比、医疗业务收入增长率、医疗业务成本增长率、保值增值率等。
（2）资产运营效率指标：资产配置预算执行率、资产负债率、资产闲置率、资产对外使用率等。
（3）满意度指标：患者满意度、职工满意度、社会综合满意度等。
（4）科研创新指标：课题申报、相关论文数量、知识产权数量等。
八、国有资产报告编报
《行政事业性国有资产管理条例》规定，国家建立行政事业性国有资产管理情况报告制度。各部门所属单位应当每年编制本单位行政事业性国有资产管理情况报告，逐级报送相关部门。各部门应当汇总编制本部门行政事业性国有资产管理情况报告，报送本级政府财政部门。行政事业性国有资产管理情况报告，主要包括资产负债总量，相关管理制度建立和实施，资产配置、使用、处置和效益，推进管理体制机制改革等情况。
《行政事业单位国有资产年度报告管理办法》（财资〔2017〕3号）进一步明确，行政事业单位国有资产报告是指行政事业单位年度终了，根据资产管理、预算管理等工作需要，在日常管理基础上编制报送的反映行政事业单位年度资产占有、使用、变动等情况的文件。编制行政事业单位国有资产报告可以规范行政事业单位资产报告工作，加强行政事业单位国有资产监督管理，促进资产管理与预算管理相结合，提高国有资产使用效益。该报告由行政事业单位资产报表、填报说明和分析报告三部分构成。
行政事业单位资产报表分为单户报表和汇总报表两类。单户报表是指行政事业单位在会计核算、资产盘点基础上对账簿记录进行加工编制而成的资产报表，反映行政事业单位资产占有、使用、变动等总体情况以及房屋、土地、车辆、大型设备等重要资产信息。汇总报表是财政部门、主管部门按照财务隶属关系汇总本地区、本部门行政事业单位资产数据形成的资产报表，主要反映本地区、本部门行政事业单位资产总量、分布、构成、变动等总体情况。填报说明是对资产报表编报相关情况的说明。分析报告是以资产和财务状况为主要依据，对资产占有、使用、变动情况，以及资产管理情况等进行的分析说明。
行政事业单位应当认真、如实编制资产报告，不得故意瞒报、漏报、编造虚假资产信息。报表数据应当真实、准确、完整，表内数据、表间数据、本期与上期数据、资产与财务数据应当相互衔接。填报说明和分析报告内容应当全面翔实。报告编制完毕后，须经编制人员、资产管理部门负责人和单位负责人审查、签字并加盖单位公章后，于规定时间内上报。单位负责人对本单位编制的资产报告的真实性、准确性和完整性负责。