二、产业政策面临的新问题、新挑战

产业政策的作用方式和效能离不开特定的时代背景、产业模式和政府管理体制。随着经济发展的不断演进，旧政策的不适应性不断显现，新的政策模式不断涌现、迭代和升级，成为与产业发展相辅相成的重要方面，这是产业政策发展的一般规律。当今世界，全球产业技术体系、组织模式、空间格局正在发生前所未有的变化，现行产业政策的局限性再一次凸显。

（一）传统分业而治的产业政策对产业发展的系统性支持不足

从各国实践状况来看，传统产业政策主要是政府为优化具体产业发展而实施的各种手段，具有明显的范围边界。例如，各国在经济发展中基本都对纺织、机械、钢铁、汽车、电子信息等行业出台过明确的支持政策。这些行业具有明确的内涵外延，产业政策的对象相对明确。

随着新一轮科技革命蓬勃发展，新技术、新产业、新业态不断涌现，多重技术交叉融合，产业边界日益模糊化，产业发展跨行业、跨领域特征愈加突出。以新能源汽车产业链为例，2021年中国新能源汽车整车1.6万亿元的消费额带动了上下游产业链4.8万亿元的产值[13]，这种辐射带动作用真实反映出新能源汽车产业链链条长、涉及行业多的特点。据不完全统计，新能源汽车产业链涉及100多个行业，不仅包括传统的汽车制造，还包括芯片、软件、电路系统、燃料电池、电机等多个领域，任何一个环节配套不力，都会影响整条产业链的正常运转。近年来，为应对地缘政治摩擦造成的供给受阻、原材料价格大幅上涨等冲击，大众、通用等多家车企通过深化与原材料供应商的合作、在矿产资源领域投资设厂等方式进一步加强与产业链上游环节的联系，这是产业链模式的一个典型例证。新能源汽车产业链概况如图1-1所示。

图1-1 新能源汽车产业链概况

资料来源：赛迪研究院归纳整理。

产业链模式下，产业发展涉及上下游各行业、各领域、各环节的协同配套，产业链整体效率和稳定性成为影响产业竞争力的重要因素。与产业链发展的需求相比，现行分业而治的产业政策对产业链各环节之间的协调不足，容易出现“头痛医头，脚痛医脚”的问题，缺乏系统性和全局性考虑。

（二）传统聚焦一地发展的产业政策对产业合作的区域协同不足

产业政策具有典型的地域特征。从全球来看，各个国家结合各自政治机制、经济模式和发展诉求，以提高本国产业竞争力为目标，制定实施符合本国利益的产业政策。对于域外产业发展，各国通过协商达成各种双边或多边机制，在共同的政策框架下开展国际经贸合作。这种模式在经济全球化的背景下，符合各国共同利益，有效促进了国际经济的蓬勃发展。

近年来，全球地缘政治摩擦频发，逆全球化势力抬头，叠加新冠疫情的冲击，导致一些经济大国纷纷推动产业链加速向本土化、区域化转变，并配套出台一系列产业政策，构建各种“小圈子”和“利益集团”。这种产业政策以本国利益最大化为目标，罔顾他国利益，严重扰乱了全球经济发展秩序，违背了产业发展的客观规律，不利于全球经济的长远发展。

从产业发展规律看，一个经济体不可能拥有经济发展所需要的全部生产技术和资源要素，也不可能关起门来单打独斗、自我发展，特别是在经济全球化不可逆转的当今世界，发挥比较优势、参与全球竞争合作，已经成为各国提高经济效率和效益的最佳途径。产业政策的制定实施也要积极调整，以技术、要素、市场为基础，以产业链供应链为纽带，发挥比较优势，加强国际合作互补，实现互利共赢发展。

（三）传统仅关注产业本身的产业政策对产业生态的培育不足

产业发展既取决于研发、生产、制造、工艺、装备等产业领域的要素，更离不开技术、人才、环境、文化、基础设施等非产业领域的支撑，这些要素共同构成了“产业生态系统”[14]，任何一个要素的缺失都会对产业发展造成影响。例如，在新一轮科技革命和产业变革背景下，各种新技术、新业态不断涌现，每一种新技术的技术路线和衍生出的新业态或模式千差万别，这直接决定产业的发展走向。那些技术路线可行、符合大众需求的新业态和新模式，将最终成长为优势主导产业，如当前蓬勃发展的人工智能产业。反之，那些不具备应用前景的科学技术只能暂时搁置甚至被淘汰。如何运用产业政策有效甄别并支持这些新技术的产业化显得尤为重要。

然而，传统产业政策往往侧重于关注和作用于产业本身，对产业生态系统的培育尚显不足。我们通常看到的产业发展的人才短缺、金融保障结构性不足、不同区域的市场门槛等问题虽然表现在产业发展上，但解决问题根本上还得在产业之外下功夫。以用工为例，各国在产业结构调整、新旧动能转换过程中普遍遇到结构性失业问题：新产业的用工需求难以满足，而“夕阳产业”的劳工供给相对过剩。要解决这一问题，根本上需要在学科设置、再就业技能培训、创业辅导等方面出政策。

（四）传统以提升效率为主的产业政策对产业安全的保障不足

在经济全球化背景下，各国注重发挥比较优势，以发展为第一要务，通过参与全球产业分工合作获得本国所需要素、市场和资源。企业作为经济活动的最重要主体，遵循“利润最大化”原则，广泛开展全球产业布局。在这种情况下，产业政策具有明显的“效率导向”特征。例如，波音公司作为一个庞大的企业集团，通过高效的供应链管理实现了“全球化生产”。据不完全统计，波音747飞机包括400万余个零部件，供应商遍布全球65个国家，涉及1500个大企业和15000个中小企业。这种组织形式凸显了“效益第一”的目标追求。

近年来，全球经济发展中的安全问题日益增多。这其中，既有新冠疫情等全球性公共卫生事件带来的产业链物理性断裂问题，也有部分国家地缘政治冲突产生的区域性“产业围堵”的问题，还包括洪水、火灾等各类自然灾害导致的非正常停工停产问题等。各国逐渐意识到产业安全的重要性，全球产业布局逻辑也由效率优先向兼顾效率与安全转变。为适应这一变化，产业政策的改革迫在眉睫，亟待在以往“注重效率”的基础上向“发展和安全并举”转变。